I SA/Wa 1098/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania I. D. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W następstwie rozpoznania wniosku I. D. z [...] maja 2016 r. o przyznanie przewidzianego ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) przywoływaną dalej jako:"u.p.p.w.d.", świadczenia wychowawczego na dziecko – A. D., Burmistrz Gminy R. decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił przyznania tego świadczenia. Przyczyną odmowy było przekroczenie na osobę w rodzinie wnioskodawczyni kwoty dochodu określonej w art. 5 ust. 2 u.p.p.w.d. ([...] złotych), uprawniającego do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organ bowiem, stosując unormowane w art. 7 ust. 1 - 3 powołanej ustawy konstrukcje dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego ustalił, iż dochód trzyosobowej rodziny wynosił [...] złote, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie oznaczało dochód na poziomie [...] złotych. Przy ustaleniu kwoty dochodu rodziny organ uwzględnił uzyskany w 2014 r przez B. D. (męża wnioskodawczyni) dochód z emerytury -wynoszący łącznie [...] złotych, który pomniejszył o składkę na ubezpieczenia zdrowotne i należny podatek od osób fizycznych. Do ustalonego na tej podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu wymienionego członka rodziny doliczył jako dochód uzyskany dochód z tytułu zatrudnienia od dnia [...] października 2015 r. w firmie M. spółka z o.o. w M. na stanowisku kierowcy, który za pełny przepracowany w tej firmie miesiąc wyniósł [...] złotych. Jako dochód utracony potraktował natomiast osiągane przez wyżej wymienionego w roku 2014 dochody z tytułu zatrudnienia w firmie D. M. G., w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w tej firmie z dniem [...] września 2015 r. Nie uwzględnił zaś organ w tych wyliczeniach zmniejszonego od [...] marca 2016 r. wynagrodzenia B. D., spowodowanego z rozwiązaniem dotychczasowej umowy z firmą M. sp. z o.o. i zatrudnieniem się w niej na tym samym stanowisku na ¼ etatu. W ocenie bowiem Burmistrza Gminy R. zawieranie kolejnych, następujących po sobie umów o pracę u tego samego pracodawcy, w ramach jednego stosunku pracy, nie jest okolicznością oznaczającą utratę/uzyskanie dochodu. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, w konsekwencji czego uzyskała ona walor ostateczności. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. I. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy R., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to wobec nieuwzględnienia jako dochodu utraconego, dochodu jej męża, w związku ze zmniejszonym wymiarem czasu pracy. Odwoływała się ona przy tym do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2016 r., wedle którego jako utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. należ również traktować utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości spowodowaną zmniejszeniem wymiaru zatrudnienia. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. z [...] grudnia 2016 r. W motywach tych decyzji Kolegium zwracało uwagę na istotę postępowania nadzorczego, w którym organ weryfikuje kontrolowaną decyzję w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w przypadku ich stwierdzenia rozstrzyga kasacyjnie, a nie co do istoty sprawy. W związku zaś z podnoszonymi we wniosku zarzutami, iż decyzja Burmistrza Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślało, że warunkiem koniecznym wystąpienia tej przesłanki nieważności decyzji jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia norm prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przezeń oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją. Wychodząc z takiego założenia Kolegium podnosiło, iż takie naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie owo naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. W dalszej kolejności wskazywał, iż kwestią sporną w sprawie jest czy okoliczność zmiany formuły zatrudnienia członka rodziny u tego samego pracodawcy z pełnego etatu na ¼ etatu i związana z tym obniżka wynagrodzenia, stanowi dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c u.p.p.w.d., w świetle którego "utrata dochodu" oznacza, utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc się do tego zagadnienia, Kolegium podnosiło, iż wprawdzie w przeważającej części orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, jako utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia traktuje się również pomniejszenie wynagrodzenia. Niemniej można również dostrzec pogląd odmienny, wedle którego zmiana warunków pracy nie jest tożsama z jej utratą, ani z utratą dochodów w rozumieniu ustawy. W przypadku bowiem zawarcia kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie należy uznać, że jest to kontynuacja poprzedniego zatrudnienia. Możliwa jest zatem różna wykładnia art. 2 pkt 19 lit. c powołanej wyżej ustawy. Wybór zaś jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. I. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z [...] maja 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy R., w sytuacji gdy ta została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; 2 .art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa, 3. art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji; 4. art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób dokładny stanu faktycznego, co skutkowało pominięciem wad zawartych w decyzji Burmistrza Gminy R.; 5. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2017 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. z [...] grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2017 r. wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i n. k.p.a. W postępowaniu tym, na co słusznie zwracało uwagę Kolegium, nie rozstrzyga się istoty sprawy administracyjnej załatwionej w trybie zwykłym (w tym wypadku kwestii przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie) , ale jedynie kontroluje legalność wydanej w nim decyzji z punktu widzenia materialnoprawnych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest z kolei jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne. Zachodzi ono zatem w sytuacji, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Cechą takiego naruszenia jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność między treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna. Sytuacja zaś, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, że został on naruszony w stopniu rażącym. Tym bardziej, że co do zasady – jako wskazuje się w judykaturze - tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 Lex nr 1358429; 28 lipca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2640/15 orzeczenia nsa.gov.pl). Rażącego naruszenia prawa w poddanej kontroli Kolegium decyzji Burmistrza Gminy R., skarżąca upatrywała w nieuprawnionym jej zdaniem nieuwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, faktu obniżenia wynagrodzenia jej męża w roku kalendarzowym, w którym rozpoczynać się miał okres świadczeniowy (2016 r.), spowodowanego zmianą warunków zatrudnienia, tj. rozwiązaniem dotychczasowej umowy o pracę pełnoetatową i zawarcie umowy o prace u tego samego pracodawcy w wymiarze ¼ etatu. Odmawiając bowiem przyznania jej świadczenia Burmistrz Gminy R. okoliczności tej nie brał po uwagę, uznając, iż pomniejszenie wynagrodzenia w takim wypadku nie podpada pod zdefiniowany w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci "dochód utracony", a w konsekwencji kwota owego pomniejszenia nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu dochodu członka rodziny na zasadzie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. Przez co dochód rodziny skarżącej przekraczał ustalone w art. 5 ust. 2 tej ustawy kryterium, uprawniające do uzyskania świadczenia na pierwsze dziecko. Przywołany wyżej art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. za dochód utracony uznaje utratę dochodu spowodowaną min. "utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 2 pkt 19 lit. c). "Zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" zdefiniowane zostały natomiast art. 2 pkt 21 tej ustawy jako "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wprowadzając te definicje, ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenia definicji ogólnego pojęcia "utraty zatrudnienia". Stąd w praktyce stosowania jej przepisów pojawił się problem czy równoznaczna z utratą zatrudnienia w rozumieniu ustawy jest zmiana formuły zatrudnia, powodująca zmniejszenie uzyskiwanego z niej wynagrodzenia. Ustawa nie zawiera bowiem wyraźnych wskazań w tej materii. W szczególności zaś nie reguluje wprost sytuacji kontunuowania zatrudnienia u tego samego pracodawcy, na tym samym stanowisku, ale z inaczej ustalonym wymiarem czasu pracy. Taka zaś sytuacja – jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego - miała miejsce w niniejszej sprawie, a to w związku z rozwiązaniem z dniem [...] lutego 2016 r. stosunku pracy wykonywanego przez męża skarżącej na pełny etat w firmie M. sp. z o.o. i jednoczesnego zatrudnienia się w tej firmie od dnia następnego na tożsamym stanowisku pracy w wymiarze ¼ etatu. W związku tym to czy taka sytuacji oznacza utratę zatrudnienia, a przez to część dochodu wynikająca z pierwotnego zatrudnienia na pełen etat (względnie cały ów dochód) jest dochodem utraconym w ujęciu art. 2 pkt 19 lit. c u. p.p.w.d. nie jest tak oczywiste, jak chciałaby to widzieć obecnie skarżąca. Przy zastosowaniu wykładni językowej owego przepisu można bowiem – jak uczynił to Burmistrz Gminy R. - wyprowadzić wniosek, iż tego rodzaju stan faktyczny nie jest objęty hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie, gdyż w jego rozumieniu "utratą zatrudnienia" będzie wyłącznie definitywna utrata pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów. Nie będzie więc nią li tylko zmiana warunków pracy i płacy polegająca na obniżeniu wynagrodzenia w związku z nowo ustalonym czasem pracy. Nawet jeśli – jak miało to miejsce w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – wiązało się to z rozwiązaniem pierwotnej umowy o prace i zawarciem nowej umowy, która w tym wypadku stanowi podstawę faktycznej kontynuacji dotychczasowego zatrudnienia, tyle że w zmodyfikowanej formule. To, że takie rozumienie owego przepisu, a zwłaszcza użytego w jego redakcji zwrotu "utrata zatrudnienia" – w świetle dominującego obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu jest błędne – czego przykładem jest choćby przywołany przez skarżącą pogląd prawny wyrażony w przywoływany przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 596/16, wedle którego zmiana wynagrodzenia na niższe, spowodowana zmianą wymiaru czasu pracy, jest utratą dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c u.p.p.w.d. – nie oznacza jednak, że z tego powodu kontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzja w przedmiocie świadczenia wychowawczego obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Jak już bowiem wskazano, żeby skutecznie postawić tego rodzaju zarzut decyzji administracyjnej, jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa, których treść normatywna nie budzi wątpliwości, przez co fakt ich naruszenia powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. Waloru jednoznaczności i oczywistości co treści normatywnej przepisy ustawy regulujące problematykę "dochodu utraconego", w tym sama jego definicja, są pozbawione. Potwierdza to praktyka stosowania i wykładania tych przepisów, jak też zawierających analogiczne rozwiązania przepisów odrębnych ustaw (jak np. ustawy o świadczeniach rodzinnych), gdzie w procesie rekonstruowania nrom prawnych w nich zawartych zachodzi konieczność sięgnięcia do reguł wykładni celowościowej i systemowej. A to wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. odmawiającej stronie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, odpowiada prawu. W konsekwencji nie narusza również prawa utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Kolegium z [...] czerwca 2017 r. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Tego rodzaju wadliwość prawna (opisana w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) oznacza bowiem, że albo w systemie prawa nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do określonego działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1147/11). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a materialnoprawną podstawą wydania przez Burmistrza Gminy R. decyzji odmawiającej przyznania stronie świadczenia, z uwagi na przekroczenie złożonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego uprawniającego do jego otrzymania na pierwsze dziecko, stanowiły wskazane w jej osnowie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Nie można zgodzić się również ze skarżącą, że w konsekwencji odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią w postępowaniu nadzorczym decyzji, doszło do naruszenie gwarantowanej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości względem prawa. Indywidualny akt stosowania prawa, stanowi bowiem nie tylko efekt interpretacji przepisów prawa będących jego materialnoprawną podstawą, ale przede wszystkim subsumcji do norm prawnych w nich zawartych konkretnych i zindywidualizowanych elementów stanu faktycznego, którego nawet nieznaczne różnice mogą rzutować na ostateczny rezultat tej subsumcji. Stąd sytuacja w której w podobnym (ale nie tożsamym) stanie faktycznym sprawy, następuje zawiązania stosunków administracyjnoprawnych o odmiennej treści nie może być traktowana jako przejaw dyskryminacji jednostki pod względem prawa. Trafny natomiast okazał się zarzut braku poinformowania strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i przez to uniemożliwienie jej zajęcia w niej stanowiska, czego wymagał art. 10 § 1 k.p.a. Takiego zawiadomienia bowiem ani przed wydaniem decyzji z [...] maja 2017 r., ani decyzji z [...] czerwca 2017 r. Kolegium do strony nie wystosowało. Jednakże aby skutecznie ze względu na to uchybienie proceduralne można było podważyć decyzję administracyjną, koniecznym jest wykazania że uniemożliwiono jej przez to dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06, Lex nr 427561). Tymczasem tego rodzaju argumentacji skarga nie zawiera. Zważywszy przy tym na fakt, że w toku postępowania nadzorczego organ nie gromadził dodatkowych dowodów, ale jedynie weryfikowała legalność decyzji Burmistrzy Gminy R., przy wykorzystaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym (w zdecydowanej większości pochodzącego do strony), trudno uznać by naruszenie ww. przepisu, mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak sentencji.