I SA/Wa 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Alexandra Dzieduszyckiego i Michała Falkowskiego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2018 r. nr DAP-WPK-727-2-16/2018/MSte w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz Alexandra Dzieduszyckiego i Michała Falkowskiego kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...], w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w obrębie [...], jedn. ew. [...], ozn. jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] m.in. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w obrębie [...], jedn. ew. [...], ozn. jako działka nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] oraz ruchomości i inne środki trwałe Domu Pomocy Społecznej w [...], objęte kartą inwentaryzacyjną jednostki nr [...] stanowiącą załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] października 1999 r. oraz środki finansowe opisane w ww. protokole zdawczo- odbiorczym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił A. D. Ww. zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że pochodząca z nieruchomości ziemskiej [...], działka ewidencyjna [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego, a co za tym idzie wywołała w sferze prawa skutki z mocą wsteczną. Tym samym Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela przedmiotowej działki nr [...], a co za tym idzie, nie można było jej przekazać Powiatowi [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999r. była więc obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa od dnia jej wydania. Tym samym Minister uznał, że stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] nieruchomości w postaci działki nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie spełniona została podstawowa przesłanka zawarta w ww. artykule, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał dalej, że w sprawie zaszła jednak przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazał, że nieuwzględnienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. znacznego upływu czasu jaki nastąpił od dnia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], co w świetle konstytucyjnych zasad praworządności (art. 7 Konstytucji RP), pewności prawa i zaufania obywatela do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP) wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, ze właściwym w sprawie jest analogiczne zastosowanie terminu 10-letniego, który w art. 156 §2 kpa przewiduje dla przesłanki stwierdzenia nieważności § 1 przedmiotowego przepisu, innych niż analizowany pkt 2 ( wydanie decyzji z naruszeniem prawa ). W dalszej części uzasadnienie decyzji Minister dokonał oceny społeczno-gospodarczych skutków ww. decyzji komunalizacyjnej i wskazał, że Powiat [...] na działce nr [...] realizuje zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej, wynikające z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. u. z 2018 r. poz. 995). Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. uniemożliwiłoby Powiatowi [...] realizację powyższych zadań nałożonych na ten podmiot przepisami obowiązującego prawa. Z powyższych względów organ nadzoru zastosował art. 158 §2 kpa i ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję A. D. i M. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie naruszeniem art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez bezpodstawne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu ww. przepisu, a także orzeczenie braku możliwości stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ długiego okresu czasu od jej wydania, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji stwierdzającej, że ww. orzeczenie administracyjne wydane zostało jedynie z naruszeniem prawa. , W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie art. 156 i nast. k.p.a. i zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra było rozstrzygnięcie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w obrębie [...], jedn. ew. [...], ozn. jako działka nr [...], objęta księga wieczysta nr [...], prowadzonej przez Sad Rejonowy w [...] jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a oraz czy zaistniały negatywne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności tj. czy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że decyzja z [...] listopada 1990r. narusza prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale zaistniała przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności w postaci wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nadzoru uznał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. - w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w obrębie [...], jedn. ew. [...], ozn. jako działka nr [...], objęta księga wieczysta nr [...], prowadzonej przez Sad Rejonowy w [...] - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", a zatem spełniona została podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w tej części w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wyjaśnił organ nadzoru, w myśl art. 60 ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r, przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], stwierdził m. in., że pochodząca z nieruchomości ziemskiej [...] działka ewidencyjna nr [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wywołała skutki ex tunc co sprawiło, że Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...], w zakresie określonym w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r, a co za tym idzie, nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 z zm.), tzn. nieruchomość ta nie była własnością Skarbu Państwa. Decyzja została wydana zatem wbrew podstawowej przesłance określonej w ustawie z dnia 13 października 1998r. i jako taka w sposób rażący naruszało prawa (art.60 ww. ustawy). Takie stanowisko organu sad w składzie orzekającym w całości podziela, kwestia ta nie jest zresztą sporna. Kwestią sporną jest natomiast stanowisko organu dotyczące wystąpienia negatywnej przesłanki – decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalne skutki prawne w przedmiotowej sprawie organ upatruje w upływie znacznego czasu od wydania decyzji z [...] listopada 1999 r., co jest zgodne ze stanowiskiem zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z takim stanowiskiem organu. W powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powyższej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy mówiąc, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowy wyrok TK z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie. W sprawie, na kanwie której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Sądu, opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji komunalizacyjnej wydanej w dniu [...] listopada 1999 r. doszło do nabycia, z mocy prawa, nieodpłatnie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości należącej wcześniej do poprzednika prawnego skarżących. Ponadto w ocenie Sądu, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (por. uzasadnienia wyroku). Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17).Z powyższego wynikają następujące wnioski: omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1999 r., w oparciu o art. 156 § 2 kpa. Również pozostałe powody, które wskazał Minister ( wykonywanie zadań o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej i oddanie działki nr [...] decyzją w trwały zarząd na rzecz Domu Pomocy Społecznej w [...]) nie mogą być podstawą uznania, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. W świetle dominujących w tej materii poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych – podzielanych przez skład orzekający w niniejszej sprawie - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z: 21Małop.03.2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12 Lex nr 1339586, z 8.02.2017 r.; II OSK 1324/15 Lex nr 2254487; z 23.03.2018 r. sygn. akt I OSK 978/16, Lex nr 2482952; z 17.05.2018 r. sygn. akt I OSK 1690/16 Lex nr 2557566). W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważanie skutków prawnych tym obrotem wywołanych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tego rodzaju obrót prawny nie miał miejsca. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art.. 205 § 2 powołanej ustawy. Konsekwencją uchylenia decyzji jest obowiązek Ministra uwzględnienia powyższego stanowiska sądu odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r.