I OSK 2751/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) . po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2015/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2015/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", Wojewoda przekazał Gminie W., dalej jako "Gmina", nieodpłatnie na własność nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił J.G. Wskutek powyższego MSWiA decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] października 2005 r., w części dotyczącej przekazania Gminie nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej we wsi L., oznaczonej na mapie jak wyżej, jako działka ewidencyjna nr [...]. W rezultacie Gmina wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "MSWiA" lub "Minister", po rozpoznaniu wniosku Gminy, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ podkreślił, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czyją własnością, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, z dnia [...] października 2005 r., była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. W oparciu o zgromadzoną dokumentację wskazano, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] mocą decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. W wyniku tego podziału powstała również działka nr [...]. Dawny numer działki [...] to [...]. Podstawą nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr działki [...] była decyzja Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w M. z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [...]. Decyzją tą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, stanowiącej własność Z. i C.G. Jednakże decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L., dalej "KUR", orzekł dokonać zwrotu na rzecz Z. i C.G. nieruchomości - działki ew. nr [...] (dawny nr [...]) o pow. [...] m2, położonej we wsi L., gm. W. Następcą prawnym Z i C.G. jest J.G. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że w dacie komunalizacji, tj. [...] października 2005 r. nieruchomość oznaczona nr [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) i nie podlegała komunalizacji w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 4 przepisów wprowadzających. Zatem decyzja Wojewody z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 4 tej ustawy, co należało uznać za wypełnienie przesłanki zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczono także, że decyzja Wojewody z dnia [...] października 2005 r., w części dotyczącej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej w kontrolowanej części decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2016 r. wniosła Gmina, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. WSA we wskazanym na wstępie wyroku doszedł do przekonania, że zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak i zastosowany stan prawny są prawidłowe. Skoro zgodnie z art. 5 ust. 4 przepisów wprowadzających gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), to aby nastąpiła komunalizacja mienia, musiało ono stanowić własność Skarbu Państwa w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej. Taka sytuacja nie zachodziła w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a więc organy nadzoru słusznie przyjęły, że decyzja Wojewody w kontrolowanej części, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja KUR z dnia [...] grudnia 1997 r., mocą której orzeczono zwrot na rzecz Z i C.G. działki ew. nr [...] (dawny nr [...]), z której powstała działka nr [...]. WSA podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 1982 nr 19 poz. 147 ze zm.), dalej jako "u.k.w.", tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego, którym w niniejszej sprawie według Sądu I instancji bez wątpienia jest wiążąca decyzja administracyjna z 1997 r. W tym stanie sprawy WSA oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania w świetle orzeczenia TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w L. gm. W., została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 przepisów wprowadzających, podczas, gdy decyzja KUR z dnia [...] grudnia 1997 r., którą orzeczono o zwrocie nieruchomości położonej we wsi L. jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] m kw. (nr przed podziałem) powinna stanowić podstawę wznowienia postępowania. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na ustaleniu, że decyzja KUR z dnia [...] grudnia 1997 r. mocą której orzeczono zwrot nieruchomości nie została unieważniona, uchylona czy zmieniona podczas, gdy toczy się postępowanie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania J.G. wskazał, że zawarte w niej argumenty nie mają uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż ujawnione w niej podstawy kasacyjne i eksponowane zarzuty okazały się chybione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przyjętym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy więc połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi, czego w rozpoznawanej kasacji nie uczyniono, Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Takich wadliwości uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie ma, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd ten przyjął. W kontekście powyższego chybiony jest zarzut, że Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu bezpodstawnie powoływał się na decyzję KUR z dnia [...] grudnia 1997 r., w sytuacji, gdy toczy się postępowanie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa. Już z samej treści tego zarzutu wynika, że ww. decyzja KUR z dnia [...] grudnia 1997 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym i brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona unieważniona, uchylona czy zmieniona, zgodnie z intencją autora skargi kasacyjnej, a tym bardziej, aby nastąpiło to przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja komunalizacyjna, której nieważność stwierdził Minister nie była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), a ewentualne usunięcie jej z obrotu prawnego mogło zostać dokonane na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. z uwagi na istnienie decyzji KUR z dnia [...] grudnia 1997 r. (mocą której orzeczono o zwrocie na rzecz Z i C.G. nieruchomości położonej we wsi L. jako działka o nr ewid. [...] o pow. [...] m2 - nr przed podziałem). Przypomnieć należy, że postępowanie o wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. (w części dotyczącej działki nr [...]), komunalizującej na rzecz Gminy oznaczoną w niej nieruchomość nastąpiło w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji KUR z dnia [...] grudnia 1997 r. Kwestią istotną w sprawie jest zatem to, jaki skutek prawny, jeśli idzie o komunalizację ww. nieruchomości, wywołało ww. rozstrzygnięcie z [...] grudnia 1997 r., czy mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, czy jak uznał Minister stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. stanowił art. 5 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające. Artykuł 5 tej ustawy zawiera generalną zasadę, że skomunalizowane może zostać wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Zatem komunalizacja dotyczy tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. Przepis art. 5 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Skoro ww. decyzją z [...] grudnia 1997 r. orzeczono o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych, to brak było podstaw do komunalizacji mienia. Takie mienie nie mogło bowiem podlegać komunalizacji, jako niebędące ogólnonarodowym (państwowym), a więc takim, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ww. ustawy. W takiej sytuacji prawnej Minister zasadnie uznał, że komunalizacja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Nadmienić wypada, że decyzja komunlizacyjna jest aktem deklaratoryjnym. Ten deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej powoduje, że z punktu widzenia rodzaju wady decyzji komunalizacyjnej nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do świadomości organu orzekającego, odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, w oparciu o który orzeka on o komunalizacji mienia. Istotniejszy jest bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a więc to, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa stanowiła ona własność ogólnonarodową (państwową). Ewentualny błąd co do tej przesłanki komunalizacji wiązać należy bowiem z teorią wadliwości decyzji administracyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12). W uchwale tej wyjaśniono między innymi, że "teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: po pierwsze - w zasadzie praworządności; po drugie - w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności (obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa) wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości, przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa, dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. (...) Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją." Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku potwierdzenia, w drodze decyzji, komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej odnoszącym się do kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Wszak w istocie okazało się, że nie odzwierciedlał on rzeczywistego stanu prawnego. Podsumowując stwierdzić zatem należy, że WSA prawidłowo ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające. Tym samym Sąd I instancji również przepisów tych nie naruszył. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z powołaniem się przez autora skargi kasacyjnej na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i upływem 10 lat pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a stwierdzeniem jej nieważności, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podejmował się już analizy wpływu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zakończone postępowania administracyjne. W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wyroków akcentowano, że wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Wskazuje się w orzecznictwie NSA jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Konkludując, należało uznać, że również w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw przemawiających za udzieleniem skarżącej Gminie ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.