I SA/Wa 110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołania M.B. (Skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] : a. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] (Naczelnik) z dnia [...] o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa nieruchomości o pow. [...] ha z budynkami, położonej we wsi [...], gm. [...], w części dotyczącej nieruchomości rolnej jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, b. stwierdzającej, że powyższa decyzja w części dotyczącej nieruchomości leśnej została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednak z uwagi na to, że od dnia jej doręczenia stronie upłynęło 10 lat odmawiającej stwierdzenia jej nieważności, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. Skarżąca wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] orzekającej o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa gospodarstwa rolnego wraz z budynkami o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gminie [...], stanowiącego własność K.F. i M.F. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez uzasadnionej podstawy prawnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Minister decyzją z dnia [...], uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu na konieczność wyjaśnienia zasadniczej kwestii to jest czy sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa w dniu 5 kwietnia 1958 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa nieruchomości o pow. [...] ha z budynkami, położonej we wsi [...], gm. [...], w części dotyczącej nieruchomości rolnej oraz stwierdził, że powyższa decyzja w części dotyczącej nieruchomości leśnej została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednak z uwagi na to, że od dnia jej doręczenia stronie upłynęło 10 lat odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17 poz. 71, zwana dalej : "ustawą"). Wojewoda podniósł następnie, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 20 lutego 1991 r. (Dz. U: z 1991 r. nr 20 poz. 88) ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 16 powyższej ustawy (art. 9 w trakcie ujednolicania przepisów otrzymał nr 16). Zgodnie z powołaną uchwałą o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz b) pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Ustosunkowując się do znajdujących się w aktach sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i F. F. datowanych na [...] i [...] w którym wskazano, że "pozostawione przez ww. spadkodawców gospodarstwo rolne o obszarze ok. [...] ha położone we wsi [...] powiat [...] nabyła z mocy ustawy córka M. B. w całości" Wojewoda wskazał, że postanowienia te wydane zostały na podstawie różnych aktów prawnych obowiązujących w chwili ich wydania, przy czym postanowienie z [...] nie może być brane pod uwagę gdyż od [...] przedmiotowa nieruchomość nie była we władaniu rodziny F. Wojewoda wyjaśnił następnie, że powyższe potwierdza fakt, że Powiatowa Komisja Ziemska [...] działając na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1951 r. nr 46 poz. 340) nadała część nieruchomości obejmującej [...] ha wraz z budynkami mieszkalnymi trzem rolnikom zaś pozostała część włączona została do PGR i Administracji Lasów Państwowych co potwierdza pismo Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z dnia 17 marca 1975 r. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. to jest w dniu wejścia w życie ustawy znajdowała się we władaniu w obu formach. Końcowo Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości leśnych orzeczenie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa winno być wydane przez organ, który przejął kompetencje nie istniejącego w chwili wydania wnioskowanego rozstrzygnięcie – Rejonu Lasów Państwowych. Powyższe nie ma jednak znaczenia w kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika gdyż zgodnie z przepisami k.p.a. organ nie może stwierdzić nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów o właściwości, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Decyzja Naczelnika został odebrana przez męża Skarżącej [...] czyli okres umożliwiający stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia właściwości upłynął [....]. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że Wojewoda nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Ministra z [...]. Podniosła, że nieruchomość została rozdysponowana przed [...] co potwierdzają akty nadania, jak również, że nie została wyjaśniona kwestia posiadania obszarów leśnych. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku w skład spadku wchodziło gospodarstwo rolne, a nie podzielenie ustaleń wynikających z postanowienia sądu narusza art. 365 k.p.c. Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielami gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gminie [...], byli A. F. i F. F. Właściciele zmarli w [...] pozostawiając po sobie dwoje małoletnich wówczas spadkobierców – M. F. i K. F. Z uwagi na fakt, iż nieruchomość nie była użytkowana przez małoletnie spadkobierczynie, to została objęta we władanie Państwa, a następnie rozdysponowana na rzecz osób fizycznych, Państwowego Gospodarstwa Rolnego oraz Administracji Lasów Państwowych. W szczególności, Powiatowa Komisja Ziemska wydała akty nadania oznaczone nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] odpowiednio na rzecz: B. B., M. B. i A. J. Powyższymi aktami nadano łącznie [...] ha nieruchomości rolnych wraz z budynkami mieszkalno-rolniczymi, położonych we wsi [...], w gm. [...]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z zaświadczenia Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] oraz pisma Zarządu Powiatowego w [...] z dnia [...], powyższe nieruchomości powstały z rozdysponowania gospodarstwa rolnego po A.F. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pozostałe grunty po powyższym gospodarstwie zostały włączone do PGR [...], jako nadwyżka gruntowa, a las został włączony do Administracji Lasów Państwowych. Nie można więc zgodzić się ze Skarżącą, że nie została wyjaśniona okoliczność stanu posiadania przez Państwo obszarów leśnych. Nie będzie mieć również znaczenia, jak podnosi Skarżąca, że powyższe gospodarstwo w dniu 5 kwietnia 1958 r. nie było w całości we władaniu Państwa, gdyż zostało rozdysponowane na rzecz osób fizycznych. Jak wynika bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomości przyjmowane były na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Powyższa podstawa prawna opiera się na alternatywie łącznej "lub" dotyczącej możliwości spełnienia jednego ze zdarzeń: "znajdowania się nadal we władaniu Państwa" lub "przekazania przez państwo [nieruchomości] innym osobom fizycznym i prawnym". W przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym sprawy część nieruchomości została rozdysponowana na rzecz rolników (osób fizycznych), co wskazuje, że została zrealizowana norma zawarta w powyższej podstawie prawnej. Skarżąca w skardze do tutejszego sądu wniosła o zmianę decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Wojewody i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika. Wskazała w uzasadnieniu, że określenie w decyzji, iż nieruchomości powstały z rozdysponowania gospodarstwa rolnego po jej rodzicach nie jest określeniem równoznacznym z objęciem przez Państwo posiadania nieruchomości w dacie 5 kwietnia 1958 r., bowiem po śmierci małżonków F. w [...] ziemie i budynki objęli samowolnie w posiadanie okoliczności rolnicy. Państwo nie przejęło gospodarstwa rolnego gdyby bowiem do takiego przejęcia doszło musiałyby istnieć stosowne dokumenty. Akty nadania działek wydane w [...] sanowały jedynie istniejący stan faktyczny. W ocenie Skarżącej, z zaświadczenia Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] i Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] wynika, że gospodarstwo rolne zostało rozdysponowane w [...] jako mienie [...]. Skarżąca podkreśliła również, że w decyzji z [...] Minister nakazał zbadanie przesłanki władania nieruchomością podnosząc, że na brak władania nieruchomością wskazują akty nadania własności wydane przed wejściem w życie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, z brzmienia powyższego przepisu wynika, że dla przejęcia nieruchomości na własność Państwa w trybie wymagane było objęcie nieruchomości we władanie przez Państwo do dnia wejścia w życie ustawy a więc do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz spełnienie jednego z dwóch warunków: pozostawanie nieruchomości we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 ustawy, lub przekazanie nieruchomości w użytkowanie osobom fizycznym lub prawnym. Minister w zaskarżonej decyzji przyjął, że dla ustalenia zaistnienia przesłanek zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy wystarczające było ustalenie, że dana nieruchomość przekazana została innym osobom, przy czym również przekazanie nieruchomości na własność osób trzecich na podstawie aktów nadania nr [...] z dnia [...],[...] z dnia [...] i [...] z dnia [...] wypełnia przesłanki określone w analizowanym przepisie. Sąd powyższego poglądu Ministra nie podziela uznając, że jest on następstwem błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy. W ocenie sądu nie można uznać, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie jest tożsame z nadaniem prawa własności określonej nieruchomości osobie trzeciej. Przekazanie nieruchomości w użytkowanie innej osobie fizycznej lub prawnej oznaczało bowiem, że dalej stan prawny nieruchomości nie był uregulowany i dla jego ustalenia konieczne było wydanie decyzji w trybie art. 9 ust. 1 ustawy. W realiach niniejszej sprawy, za spełniające przesłanki określone w art. 9 ust. 1 ustawy, to jest za przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym uznać należało nieruchomości włączone do PGR [...] i do administracji Lasów Państwowych. Inaczej natomiast przedstawia się stan faktyczny w odniesieniu do tej części nieruchomości w stosunku do której wydane zostały akty nadania. W odniesieniu do tej części nieruchomości faktycznie doszło najpierw do przekazania części nieruchomości osobom fizycznym (B.B., M. B. oraz A.J.), ale stan użytkowania został zakończony nadaniem tym osobom prawa własności w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340). Okoliczność tę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy akty nadania z [...]. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy, to jest [...] stan prawny części nieruchomości stanowiącej własność rodziców Skarżącej był już uregulowany – stanowiła ona własność B.B., M. B. oraz A. J., przy czym jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] nastąpił dalszy obrót nieruchomościami objętymi aktami nadania. Jak wynika z pisma z dnia 3 maja 1974 r. B. B. aktem notarialnym z [...] sprzedał gospodarstwo B. J., zaś A. J. aktem notarialnym z dnia [...] sprzedał nieruchomość Z. Ł. Sąd rozpoznający sprawę zna i podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy ma zastosowanie także do nieruchomości nadanych w wyniku reformy rolnej, które po tym nadaniu z powrotem przeszły we władanie Państwa albo mimo tego nadania spod władania Państwa nie wyszły i były w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2008 r. II OSK 1217/08). Innymi słowy mówiąc, możliwe jest zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy również do nieruchomości, których prawo własności nadane zostało osobom trzecim, ale które pomimo nadania prawa własności nie wyszły spod władania Państwa ewentualnie, przed dniem 5 kwietnia 1958 r. znów we władanie Państwa powróciły. Z decyzji Ministra z [...] wynika, że organ dostrzegł konieczność wyjaśnienia, czy część nieruchomości objęta aktami nadania z [...] w dacie wejścia w życie ustawy znajdowała się we władaniu Państwa i pozostawała w tym władaniu, lub też została przekazana w użytkowanie. Ustaleń takich organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przeprowadził, zgromadzony bowiem w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz w dniu wydania decyzji z [...] część nieruchomości objęta aktami nadania powróciła we władanie Państwa albo też została przekazana w użytkowanie innym osobom. Brak powyższego ustalenia sąd uznaje za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem, czy w dacie wydania decyzji Naczelnika istniały okoliczności, które pozwalały na zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego rozpoznając ponownie sprawę organ jeszcze raz przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy i podejmie ewentualnie czynności mające na celu jego uzupełnienie, celem ustalenia, czy część nieruchomości stanowiącej własność małżonków F. objęta aktami nadania z [...] powróciła po dniu wydania aktów nadania we władanie Państwa i pozostawała w jego władaniu w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz w dacie wydawania decyzji ewentualnie, czy powróciła we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. a następnie przekazana została w użytkowanie innym osobom. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w pozostałym zakresie, to jest w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości, które przekazane zostały do PGR i administracji lasów państwowych w pełni podziela ustalenia faktyczne organów oraz treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w toku postępowania przed Ministrem pominięta została część uczestników postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Ministra nie została skierowana do W. J., R. J., Wójta Gminy [...] oraz Nadleśnictwa [...], które to osoby, były uczestnikami postępowania przed organem pierwszej instancji, i do których kierowana była również korespondencja w toku postępowania przed Ministrem. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda wyjaśni, czy osobom tym nadal przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Końcowo wskazać należy, że kwestia właściwości organu, który uprawniony jest do wydawania decyzji nadzorczych w stosunku do decyzji wydanych w trybie ustawy (organy samorządowe czy też organy administracji rządowej) była przedmiotem rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia I OW 37/08, z którego wynika, że sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wydanych w trybie ustawy przeszły do właściwości administracji rządowej. Sąd uznaje natomiast za niezasadne pozostałe argumenty skarżącej podniesione w skardze. Skarżąca podnosiła, że nieruchomość będąca własnością jej rodziców została przejęta jako mienie [...] oraz na cele reformy rolnej. Faktycznie, w piśmie z 11 lutego 1648 r. przywołane zostały przepisy dekretu o przejęciu nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, zaś w piśmie z 17 marca 1975 r. wskazane zostało, że gospodarstwo zostało rozdysponowane jako mienie [...]. Z akt administracyjnych wynika jednak również, że nie zostały zachowane przepisy dotyczące przejmowania nieruchomości w powołanych trybach. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 9 ust. 1 ustawy nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które we władaniu Państwa znalazły się legalnie i na nieruchomości znajdujące się we władaniu Państwa nielegalnie (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 187/13). Odnosząc się do argumentu dotyczącego włączenia nieruchomości do PGR i lasów państwowych sąd wskazuje, że właśnie ta okoliczność potwierdza, iż nieruchomości znajdowały się we władaniu Państwa i przekazane zostały w użytkowanie. Skarżąca podnosiła również w toku postępowania administracyjnego, że w jej ocenie organ nie uwzględnił, iż treść postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku zaprzecza władaniu nieruchomością jej rodziców przez Państwo bowiem ustalone zostało w postanowieniu z [...] w skład spadku wchodziło gospodarstwo rolne. Ustosunkowując się do tego argumentu sąd wskazuje, że powyższe ustalenie dotyczy stanu na datę otwarcia spadku po A. i F. F., a więc na [...], jak również nie przesądza o kwestii objęcia powyższego gospodarstwa we władanie Państwa. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji orzekając o zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie może być wykonana stosownie do art. 152 p.p.s.a.