I SA/Wa 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] ([...]) ([...]) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo od rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] grudnia 2008 r. [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], w byłym województwie [...], składającej się z [...] ziemi, w tym [...] gruntów rolnych, domu mieszkalnego, stajni - obory ze spichlerzem, stodoły, murowanej piwnicy, ogrodu i sadu. Następnie w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w tożsamej sprawie złożył do Wojewody [...][...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] na wniosek stron zawiesił przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie organ pouczył strony w treści uzasadnienia, że zgodnie z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł [...]. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter prekluzyjny i dotyczy czynności strony postępowania. Niezłożenie w terminie 3 lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Mając powyższe na względzie organ wskazał, że termin do podjęcia zawieszonego na wniosek stron postępowania upłynął w dniu 28 lipca 2018 r. Z akt postępowania wynika, że strony postępowania odebrały postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. w dniu [...] lipca 2018 r. Strony zostały skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 kpa, powołanego w uzasadnieniu postanowienia. Na ww. postanowienie stronom przysługiwało zażalenie do Ministra Skarbu Państwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Strony nie skorzystały z tego uprawnienia, tym samym należy uznać, że zaakceptowały treść postanowienia. Strony nie skorzystały również z przysługującego im prawa i w ciągu 3 lat nie wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym Wojewoda [...] na podstawie art. 98 § 2 kpa zobowiązany był do umorzenia postępowania. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów mówiących o uczestnictwie strony w postępowaniu poprzez pozbawienie strony działania i nieuwzględnienie sytuacji życiowej i rodzinnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i dalsze prowadzenie umorzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Stosownie natomiast do art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Oznacza to, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało na wniosek stron zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Postanowienie to zawierało prawidłowe pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa i zostało doręczone w dniu [...] lipca 2018 r. W terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania, tj. do dnia 28 lipca 2018 r. żadna ze stron nie wystąpiła o jego podjęcie. Zgodnie zatem z obowiązującymi przepisami prawa organ zasadnie uznał wniosek za wycofany i prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie strony postępowania złożyły wniosek o zawieszenie postępowania (pismami z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] lipca 2015 r.). Strony otrzymały również odpis postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. wraz z pouczeniem o treści art. 98 § 2 kpa. Miały więc świadomość, na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez strony w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w okresie zawieszenia postępowania, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy potwierdzenia istnienia tego prawa. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd przychyla się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. W związku z powyższym powoływane przez skarżącego okoliczności, dotyczące przyczyn niezłożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13; pub. na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd, zdając sobie sprawę z rozbieżności w doktrynie dotyczących sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania, jeżeli bezskutecznie upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie, przychyla się do poglądu, że konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany przepis art. 98 § 2 kpa nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania administracyjnego. Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strony wniosły o zawieszenie postępowania i postępowanie to zostało zawieszone zgodnie z żądaniem stron, to wyłącznie od woli stron zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15, 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji. W tej sytuacji nie można organom orzekającym zarzucić naruszenia prawa, ponieważ organy, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 kpa, po upływie terminu 3 lat prawidłowo zastosowały w rozpatrywanej sprawie art. 105 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.