I SA/Wa 1111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. P. i T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących K. P. i T. P. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr[...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. S.A. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych w E., obręb [...], oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, przeznaczonych pod budowę drogi dojazdowej do pól w mieście E. od ulicy [...] do ulicy [...], wzdłuż projektowanej drogi krajowej nr [...], granica województwa – E. - granica województwa, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomości położone w E. obręb [...], oznaczone w ewidencji jako działki nr [...] o pow. [...] ha (KW[...] ) oraz [...] o pow [...] ha ([...]), decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zostały przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej do pól w mieście E. od ulicy [...] do ulicy[...], wzdłuż projektowanej drogi krajowej nr [...], granica województwa – E. - granica województwa, w miejscowości E. Pismem z dnia 9 marca 2009r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowych nieruchomości. W trakcie postępowania organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu L. Z. wykonanie elaboratów szacunkowych określających wartość działek. Przedmiotowe elaboraty wykonane zostały w dniu 18 maja 2009 r. i potwierdzone klauzulami aktualności z dnia 28 maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] września 2010r., nr[...] , Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. S.A. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] o oraz nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli właściciele nieruchomości K. i T. P. , podnosząc, iż wysokość ustalonego odszkodowania jest zaniżona. Skarżący wnieśli o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł. Odwołujący się wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta w E. w przedmiocie wysokości cen za sprzedaż nieruchomości położonych w E. przy ul. [...] i ul. [...] w latach 2008-2009. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz omówił treść sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. W ocenie Ministra ustalające wartości przedmiotowych nieruchomości operaty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta E., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w E. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolami: [...]KZ - ulica zbiorcza oraz [...]UC - usługi komercyjne. Biegły opisał przedmiotowe działki jako nieruchomości położone na obrzeżach miasta w sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicą[...]. Nieruchomości nie są zagospodarowane, położone są w zasięgu uzbrojenia technicznego. Bezpośrednie otoczenie stanowią podobne nieruchomości niezabudowane oraz zabudowa usługowo - handlowa. W związku z niewystarczającą ilością transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, biegły objął analizą regionalny rynek transakcji gruntami drogowymi zawartymi w latach 2007-2009, przyjmując do porównania obszar Polski północno - wschodniej, ze szczególnym uwzględnieniem województwa[...]. Do końcowej analizy przyjął zbiór 12 transakcji nieruchomościami najbardziej zbliżonymi do przedmiotu wyceny. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Odszkodowanie za przejęcie od K. T. P. rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości, zostało zatem prawidłowo ustalone na rzecz P. S. A., której to rzecz ustanowienia została na nieruchomości hipoteka. Odnosząc się natomiast do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta w E. w przedmiocie wysokości cen za sprzedaż nieruchomości położonych w E. przy ul. [...] i ul.[...], w ocenie organu przeprowadzenie tego dowodu nie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jedynym dowodem świadczącym o wartości nieruchomości może być operat szacunkowy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i T. P. zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie sposobu dochodzenia do kwoty przyznanego odszkodowania jak i jego wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. W ocenie skarżących wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swych twierdzeń skarżący wskazali, że ze sporządzonych w listopadzie 2007 r. na potrzeby banku (w celu zabezpieczenia zobowiązań finansowych hipoteką na nieruchomości) operatów szacunkowych wynika kwota [...] zł. za 1m2 przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, gdyby organ przeprowadził dowód z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta w E., ustaliłby, że Gmina sprzedaje działki przemysłowe położone w E. - za kwotę [...] zł. za 1 m2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mają usprawiedliwione podstawy. Oceniając legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] wskazać należy, że zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatów szacunkowych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ugn), z zastrzeżeniem art. 18. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ugn wartość rynkowa nieruchomości, przy określeniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkowa nieruchomości to cena, jaką można uzyskać przy jej sprzedaży na rynku obrotu nieruchomościami, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu dwóch warunków: po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne i nie działały w sytuacji przymusu oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a po drugie, upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy). Przepis art. 130 ust. 2 ugn wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji określało ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro porównywalność ze względu na położenie jest jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, to przy stosowaniu podejścia porównawczego należy w pierwszej kolejności odwoływać się do rynku lokalnego. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, wskazując w operacie na "niewystarczającą ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym" co uzasadnia "analizę rynku regionalnego obejmującego obszar Polski północno – wschodniej, ze szczególnym uwzględnieniem województwa [...]". Z tego powodu biegły rozszerzył obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjął 12 transakcji rynkowych z obszaru powiatu [...] (4 transakcje) oraz innych znacznie oddalonych od niego powiatów [...], [...], [...], czy wreszcie oddalonego o ponad 200 km powiatu [...]. Analizie poddano transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budowę lub modernizację dróg krajowych. Zdaniem Ministra zezwala na to przepis § 26 rozporządzenia RM z 2004 r. Sąd jednakże w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wypowiedziany przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. I OSK 586/10, iż "rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). (...) w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. (...) Ponadto należy zauważyć, iż użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości tym samym ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda w przepisach § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi z rynku regionalnego, krajowego czy nawet zagranicznego, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Zresztą, podzielić należy pogląd prawny sformułowany w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu." Przyjęte więc w niniejszej sprawie do porównania z działkami nr [...] i nr [...] nieruchomości z innych powiatów, nie mogły stanowić podstawy do wyceny przedmiotowych działek. W podanych przez biegłego okolicznościach (braku nieruchomości podobnych do działki nr [...] i nr [...] na rynku lokalnym), zastosowanie powinien znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 roku. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie oceniły przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonały jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r., przez co doszło również do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego stanowią dopiero podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W razie zaś stwierdzenia uchybień w przyjętej przez niego metodzie, to na organie ciąży obowiązek skorygowania niezgodnych z prawem działań biegłego i w miarę konieczności uzyskanie nowej - zgodnej z obowiązującym prawem opinii. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.