I SA/Wa 1114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...] zobowiązujące ww. do wydania nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gm. [...], w terminie do 16 lipca 2010 r. po rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] i [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury. Decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Upomnieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. Wojewoda [...], będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wezwał H. W. do dobrowolnego wykonania ciążącego na niej obowiązku w postaci wydania nieruchomości, w terminie 7 dni, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku zaś z niezastosowaniem się do upomnienia, Wojewoda [...] w wystawił [...] lipca 2010 r. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem z [...] lipca 2010 r. wezwał H. W. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego, polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Na postanowienie to H. W. wniosła zażalenie do Ministra Infrastruktury, wnioskując jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W następstwie rozpoznania tego zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.: dalej: "u.p.e.a."), który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, Minister podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania wykonania takiego postępowania na wniosek dłużnika. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W. zarzucając mu naruszenie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak gruntownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy składających się na przesłankę wstrzymania czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ, nawet jeśli uznał wniesienie zażalenia za niedopuszczalne, to w sytuacji zgłoszenia wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien zbadać wszystkie okoliczności dotyczące zamiaru wszczęcia egzekucji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 21 października 2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 923/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie podzielając stanowisko Ministra co do niedopuszczalności zażalenia na wydane na podstawie art. 143 u.p.e.a. postanowienie wzywające dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku opróżniania lokalu lub odebrania nieruchomości. Od powyższego wyroku H. W. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W następstwie rozpoznania tej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 174/12 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 143 § 2 u.p.e.a. sąd kasacyjny wywodził, że z przepisu tego wynika wyraźnie, iż zobowiązanemu służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W jego ocenie takim postanowieniem jest zaś postanowienie wzywające do wykonania obowiązku. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, iż zażaleniu podlega postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego, a nie postanowienie o jego zastosowaniu. Ponadto z analizy kolejnych przepisów zawartych w rozdziale dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - odebraniu nieruchomości (art. 144 i art. 145 powołanej ustawy) wynika, iż po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku egzekutor przystępuje do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Brak jest więc podstaw do uznania, iż wydawane jest kolejne postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Odwołując się zaś do treści art. 17 § 1 u.p.e.a. Sąd zważył, że formę postanowienia przybierają rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego i wierzyciela w sprawach dotyczących prowadzenia egzekucji, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zatem czynności egzekucyjne, czyli w myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego nie wymagają formy postanowienia. Gdyby natomiast przyjąć interpretacją zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis uprawniający zobowiązanego do złożenia zażalenia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego byłby przepisem martwym z powodu braku takiego postanowienia w toku całego postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, skład orzekający ocenił, że skarga H. W. jest zasadna, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zakwestionowanym postanowieniem Minister Infrastruktury stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.: dalej: "u.p.e.a.") niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącą od postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2010 r. wzywającego ją do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] lipca 2010 r., polegającego na dobrowolnym wydaniu nieruchomości położnej w K., oznaczonej jako działka ew. nr [...], w terminie do [...] lipca 2010 r. godz. 9:00. Postanowienie Ministra ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz stwierdza jedynie, iż od wydanego postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku, środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje, co czyni to zażalenie niedopuszczalnym. Zasadnicze zatem znaczenie dla jego oceny ma ustalenie, czy kwestionowane w drodze zażalenia postanowienie Wojewody [...] - działającego w tym zakresie jako organ egzekucyjny – jest postanowieniem zaskarżalnym, czy też nie. Z woli prawodawcy, nie każde bowiem wydawane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie podlega zaskarżeniu. Jak stanowi art. 17 § 1 zd. 2 u.p.e.a., zażalenie przysługuje jedynie wówczas, kiedy ustawa lub k.p.a. tak stanowi. Zaskarżone zażaleniem przez H. W. postanowienie Wojewody wydane zostało w oparciu o art. 143 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, że egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu. Stosownie do § 2 tego artykułu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jest zaś min. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń (art. 1a pkt 12 lit. b tiret czwarte u.p.e.a.). Środek ten realizowany jest natomiast w drodze czynności egzekucyjnych, a więc czynności faktycznych o charakterze wykonawczym, które z kolei mogą być kwestionowane przez zobowiązanego w drodze skargi na czynności egzekucyjne przewidzianej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Istotne jest przy tym to, że samo odebranie nieruchomości nie wymaga wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia i nie jest potwierdzane, czy też zatwierdzane ex post takim aktem. Po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku egzekutor, jak wynika z art. 144 i 145 powołanej ustawy, przystępuje bowiem już do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Skoro zatem po wydaniu postanowienia wzywającego do dobrowolnego wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego, czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora zmierzające do zastosowania tego środka (czynności egzekucyjne) ani sama jego realizacja nie wymagają formy postanowienia, to nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowieniem, o którym mowa w art. 143 § 2 u.p.e.a., a więc postanowieniem "w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego", od którego przysługuje zażalenie, jest ww. postanowienie wzywające do wydania nieruchomości. Jak bowiem zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 13 kwietnia 2012 r., gdyby przyjąć odmienną interpretacją tego przepisu, byłby on przepisem martwym z powodu braku takiego postanowienia w toku całego postępowania egzekucyjnego. To zaś oznacza, że Minister Infrastruktury, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., naruszył art. 143 § 2 powołanej ustawy poprzez jego wadliwą interpretację, czego konsekwencją było nieuprawnione w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowania art. 134 k.p.a., co w sposób oczywisty miało wpływ na jej wynik. Z tych względów skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w braku gruntownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy składających się na przesłankę wstrzymania czynności egzekucyjnych. Przede wszystkim, zważyć należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania czy też wstrzymania czynności egzekucyjnych w nim podejmowanych na wniosek zobowiązanego, czego domagała się skarżąca. Wprawdzie w myśl art. 17 § 2 in fine u.p.e.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać to postępowanie do czasu rozpatrzenia zażalenia, jednakże jest to jedynie uprawnienie organu, które może być realizowane - w ramach uznania administracyjnego - przed rozpoznaniem zażalenia, a nie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie tego środka zaskarżenia, a tym bardziej rozstrzygnięcia stwierdzającego jego niedopuszczalność. Z tego względu organ nie miał obowiązku przy podejmowaniu kwestionowanego postanowienia czynienia rozważań i dokonywania ocen, czy zaistniałe okoliczności faktyczne stanowią uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu. To zaś oznacza, że brak w tym zakresie szczegółowych ustaleń w zakwestionowanym postanowieniu, nie może być utożsamiany z naruszeniem przy rozstrzyganiu sprawy zasad postępowania, określonych w przywołanych w skardze przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast ewentualne wstrzymanie na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a., jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, może być dokonane w trybie nadzoru, a nie w trybie postępowania zażaleniowego, a w związku z tym pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 190 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku i sprowadzają się do rozpoznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury jest organem właściwym w sprawie) wniesionego przez H. W. zażalenia.