I OSK 174/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 923/11 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz H. W. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 21 października 2011r. (Sygn. akt I SA/Wa 923/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] i [...] – [...] – [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Wojewoda Małopolski, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wezwał H. W. do dobrowolnego wykonania ciążącego na niej obowiązku w postaci wydania nieruchomości, w terminie 7 dni, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z niezastosowaniem się do upomnienia, Wojewoda Małopolski w dniu [...] lipca 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wezwał H. W. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego, polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Na postanowienie to zażalenie wniosła H. W. Jednakże postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 143 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, organ wskazał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania wykonania takiego postępowania na wniosek dłużnika. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak gruntownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy składających się na przesłankę wstrzymania czynności egzekucyjnych. Podniosła, iż stosownie do treści art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r., jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Oznacza to, że organ, nawet jeśli uznał wniesienie zażalenia za niedopuszczalne, to w sytuacji zgłoszenia wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien zbadać wszystkie okoliczności dotyczące zamiaru wszczęcia egzekucji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i wskazał, że rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono ten środek zaskarżenia. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że zażalenie jest dopuszczalne. Skoro zatem w niniejszej sprawie zażalenie uznano za niedopuszczalne, to wyłączało to możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w aspekcie podniesionych przez skarżącą zarzutów. Ponadto organ nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister wskazał również, że w niniejszej sprawie egzekutor w dniu 16 lipca 2010 r. dokonał protokolarnego odebrania wywłaszczonych na cel publiczny działek, co czyni wstrzymanie czynności egzekucyjnych bezprzedmiotowym. Oddalając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowało postanowienie organu pierwszej instancji - Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. wzywające skarżącą do dobrowolnego wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego we wskazanym w postanowieniu terminie. W myśl art. 143 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zastosowanie środka egzekucyjnego w celu odebranie nieruchomości lub odebrania lokalu poprzedza wezwanie dłużnika do wykonania tego obowiązku. Postanowienie wydane przez organ egzekucyjny w tej materii jest niezaskarżalne, albowiem zgodnie z art. 17 § 1 ustawy, zażalenie przysługuje wówczas, kiedy ustawa tak stanowi. Natomiast art. 143 żadnego środka zaskarżenia na postanowienie wzywające dłużnika do dobrowolnego wykonania obowiązku opróżniania lokalu lub odebrania nieruchomości nie przewiduje. Mimo zatem pouczenia o prawie do wniesienia zażalenia zawartego w postanowieniu organu I instancji, Sąd uznał, iż postanowienie Ministra Infrastruktury jest prawidłowe, gdyż zażalenie skarżącej nie ma umocowania w obowiązującym prawie. Wskazano, iż ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozumie się przez to: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Nie jest zatem środkiem egzekucyjnym wezwanie do wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu. Przepis art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Przewidziana w art. 7 § 3 tzw. zasada niezbędności wskazuje jednoznacznie, że nie stosuje się środka egzekucyjnego, jeśli obowiązek został przez dłużnika wykonany dobrowolnie lub stał się bezprzedmiotowy. Wezwanie zatem do dobrowolnego opuszczenia lokalu pełni funkcję preegzekucyjną i żadną miarą nie należy rozpatrywać tego wezwania w kategoriach zastosowania środka egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. W. reprezentowana przez radcę prawnego. Zarzucono naruszenie przepisowi postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie art. 17 § 1 w związku z art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż na postanowienie o wezwaniu dłużnika do wykonania obowiązku nie przysługuje zażalenie oraz naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytej kontroli kwestionowanego postanowienia co przejawiło się w braku oceny prawnej tego postanowienia przez pryzmat art. 143 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z którym zażalenie przysługuje w przedmiocie prowadzenia egzekucji, a także braku odniesienia się do twierdzeń i zarzutów skarżącej w zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na zasadzie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, iż skoro skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia zarzutów, gdyż środek ten służy do zwalczania tytułu wykonawczego, ani też prawo wniesienia zażalenia po wykonaniu czynności egzekucyjnej, gdyż wtedy służy skarga na czynności egzekutora, to brak byłoby takiego momentu w postępowaniu egzekucyjnym, w którym zobowiązany mógłby wnieść zażalenie, a zatem przepis art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji byłby przepisem pustym. Wskazano, iż pogląd przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje oparcia ani w literalnym brzmieniu art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani w systemowym ujęciu środków prawnych przysługujących obowiązanemu w egzekucji. Ponadto trudno wymagać, aby zobowiązany czekał na dokonanie czynności egzekucyjnej i nie reagował na wezwanie kierowane do niego. Podniesiono, iż orzecznictwo przewiduje dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku doręczone przez egzekutora. Powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wskazano, iż na postanowienie o wezwaniu do opróżnienia lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego służy zażalenie. Zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował , czy kwestionowane postanowienie mieści się w zakresie postanowień w sprawie prowadzenia egzekucji. Wykładnia językowa tego wyrażenia prowadzi do wniosku iż jest to pojęcie szersze aniżeli zastosowanie spodka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wezwanie do wykonania obowiązku pod rygorem zastosowania przymusu łączy się z prowadzeniem egzekucji. Ponadto zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do kwestii wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zatem nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który przejął zadnia Ministra Infrastruktury) wniósł o jej oddalenie. Podniesiono iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, co nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Wskazano, iż art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem kompetencyjnym, a tym samym sąd I instancji mógłby go naruszyć, gdyby wykroczył poza właściwość rzeczową albo odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy należącej do jego właściwości, co nie miało miejsca w niniejsze sprawie. Odnosząc się do kwestii zaskarżalności postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku. Podniesiono, iż zażaleniu podlega postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a nie sama groźba zastosowania tego środka. Wskazano, iż przymusowe odebranie nieruchomości niesie ze sobą najdotkliwsze dla zobowiązanego dolegliwości i dlatego ustawodawca przewiduje postanowienie wzywające do jego dobrowolnego wykonania za zagrożeniem zastosowania środka egzekucyjnego. Niezaskarżalność postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku nie pozbawia zobowiązanego obrony swoich praw, a ma uświadomić zobowiązanemu konsekwencje prawne niezastosowania się do wezwania, w tym winno zawierać pouczenie o możliwości wniesienia skargi na czynność egzekucyjną. Wskazano, iż biorąc pod uwagę treść art. 139 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji należy stwierdzić, iż ustawodawca przewiduje postanowienie o wezwaniu zobowiązanego do wydania rzeczy jak i postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Podano, iż art. 141 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mowa jest o stosowaniu środka egzekucyjnego prowadzącego do odebrania nieruchomości lub usunięcia z zajmowanego lokalu. Zatem w ocenie Ministra zażalenie służy na kolejne w toku postępowania postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu. Przywołano ponadto orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie stwierdził, iż służy zażalenie na postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, iż głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 17 § 1 w związku z art. 143 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym z administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż na postanowienie o wezwaniu dłużnika do wykonania obowiązku nie przysługuje zażalenie. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest uzasadnione. Podnieść należy, iż powołany art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Niewątpliwie zatem zażalenie w postępowaniu egzekucyjnym służy stronie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Z kolei w myśl art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, iż w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Zgodnie z art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Zatem z powołanego przepisu wynika wyraźnie, iż zobowiązanemu służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takim postanowieniem jest postanowienie wzywające do wykonania obowiązku. Należy bowiem zważyć, iż z treści powołanego przepisu wynika, iż zażaleniu podlega postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego, a nie postanowienie o jego zastosowaniu. Ponadto z analizy kolejnych przepisów zawartych w rozdziale dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - odebraniu nieruchomości (art. 144 i art. 145 powołanej ustawy) wynika, iż po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku egzekutor przystępuje do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Zatem brak jest podstaw do uznania, iż wydawane jest kolejne postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Odwołując się bowiem do treści wyżej wskazanego art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji formę postanowienia przybierają rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego i wierzyciela w sprawach dotyczących prowadzenia egzekucji, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zatem czynności egzekucyjne, czyli w myśl art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego nie wymagają formy postanowienia. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż gdyby przyjąć interpretacją zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis uprawniający zobowiązanego do złożenia zażalenia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego byłby przepisem martwym z powodu braku takiego postanowienia w toku całego postępowania egzekucyjnego. Wskazać ponadto należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionowano prawa do zobowiązanego do złożenia przedmiotowego zażalenia (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008r. Sygn. akt I OSK 628/08, dostępne w Internecie, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r. Sygn. akt I OSK 1389/08, dostępne w Internecie). Za nieskuteczny natomiast należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku odniesienia się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do kwestii wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy bowiem wstrzymania czynności egzekucyjnych w trybie nadzoru, a nie w trybie postępowania zażaleniowego, a w związku z tym pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Zatem brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do tej kwestii nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.