I SA/Wa 1116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] znak [...] Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości S., woj. [...], oraz od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości K. woj. [...] - utrzymał w mocy ww. decyzje Wojewody [...] z dnia [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że pismem z dnia [...] M. K. wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] wezwał stronę do sprecyzowania treści wniosku poprzez wskazanie właściciela nieruchomości oraz przedłożenie stosownego postanowienia o nabyciu spadku po właścicielu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] M. K. doprecyzował, iż przedmiotowe nieruchomości znajdują się w miejscowościach S. oraz K., woj. [...], a ich właścicielami byli S. i J. K.. Pismem z dnia [...] organ wezwał M.K. do uzupełnienia wniosku poprzez poinformowanie, czy właściciele przedmiotowego mienia żyją oraz przedłożenie pełnomocnictwa do ich reprezentowania w niniejszej sprawie, zaś w przypadku ich śmierci, przedłożenie postanowienia sądu o nabyciu spadku po S. i J.K. W odpowiedzi z dnia [...] M.K. poinformował, iż ojciec J.K. zmarł, zaś matka S. K. przebywa za granicą i nie ma z nią kontaktu. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek z dnia [...]. Jednocześnie poinformował stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...][...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości S., woj. [...] oraz decyzją z dnia [...][...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości K. woj. [...]. Pismem z dnia [...] M. K. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo umorzył zawieszone postępowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie; żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony; zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Podkreślił, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Zwrócił uwagę na treść art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W związku z powyższym stwierdził, iż biorąc pod uwagę fakt, że postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony datowane jest na dzień [...] trzyletni termin do złożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania minął w dniu [...]. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ podkreślił jednocześnie, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, konsekwencją czego jest brak możliwości przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku. M. K. pismem z dnia [...] uzupełnionym pismem z dnia [...], złożył skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów prawa, polegającego na wyznaczeniu skarżącemu 7- dniowego terminu na usunięcie braków formalnych wniosku, podczas gdy ustawa przewiduje termin 6- miesięczny. Zarzucił też naruszenie art. 98 § 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania pomimo, że na gruncie niniejszego przepisu postępowanie administracyjne nie może zostać umorzone, gdy zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że w dniu 31 grudnia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych przez jego rodziców poza granicami RP, który to wniosek nie spełniał wymogów formalnych. Podniósł, iż organ pismem z dnia [...] wezwał go na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do uzupełnienia braków poprzez poinformowanie, czy właściciele przedmiotowego mienia żyją oraz przedłożenie pełnomocnictwa do ich reprezentowania lub w wypadku śmierci przedłożenie postanowienia sądu o nabyciu spadku, nakładając termin 7- dniowy i jednocześnie informując o możliwości zawieszenia postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów formalnych, Wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. M. K. podniósł, że zlekceważenie przez organ I instancji niniejszej normy wpłynęło na skierowanie przez niego wniosku o zawieszenie postępowania, co z kolei miało istotny wpływ na jego wynik. Gdyby Wojewoda [...] wzywając do uzupełnienia braków zastosował się do norm przewidzianych w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, wówczas nie doszłoby do zawieszenia postępowania oraz do jego umorzenia w wyniku przekroczenia przez skarżącego terminu do podjęcia postępowania. Skarżący nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem organu, iż termin trzyletni, w ciągu którego strona może zażądać podjęcia postępowania, jest terminem prekluzyjnym, który nie może zostać przywrócony. W skardze podniesiono ponadto, iż wydanie decyzji umarzającej postępowanie, które zostało zawieszone na mocy art. 98 § 1 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. Postępowanie administracyjne nie może być umorzone w sytuacji zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Upływ terminu przewidzianego w art. 98 § 2 wywołuje skutek z mocy prawa i nie wymaga podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jak uczynił organ, oznacza naruszenie tej normy, bowiem umorzyć można postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem w dyspozycji objętej art. 98 § 2 postępowanie jest zawieszone, a przede wszystkim postępowanie to z mocy prawa jest uważane za nieistniejące, a zatem nie może stać się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz decyzja organu pierwszej instancji powinny zatem zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zarówno decyzja Ministra Skarbu [...] z dnia [...] jak i poprzedzające ją decyzje Wojewody [...] z dnia [...] odpowiadają bowiem prawu. Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] zawiesił na wniosek M.K. dwa odrębne postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanawianie o zawieszeniu postępowania. Trafnie zwrócił też uwagę Minister Skarbu Państwa, że w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków. Jak wynika z akt sprawy pierwszym podaniem, jakie wystosował M.K. po zawieszeniu postępowania, było odwołanie od decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcia zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). Zgodnie zatem z art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda [...], a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. słusznie przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnić należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego jest rozstrzygnięciem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i ma miejsce, gdy w sprawie jest przeszkoda procesowa do jej merytorycznego zakończenia. Jedynie na marginesie przypomnieć trzeba też, iż nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, iż zawieszone postępowanie nie zostało podjęte. W okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 k.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). W omawianym przypadku – z uwagi na zawieszenie postępowania na wniosek strony na mocy art. 98 § 1 k.p.a. – jak wyżej wspomniano poza kompetencją organu było podjęcie postępowania. Również zarzuty naruszenie art. 6 ust 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji pomimo rażącego naruszenia prawa polegającego na wyznaczeniu skarżącemu 7-dniowego terminu na usunięcie braków formalnych, podczas gdy ustawa przewiduje termin 6-miesięcy, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie ulega wątpliwości, iż postępowania zostały zawieszone na wniosek skarżącego, przy czym motywy tego wniosku pozostają bez wpływu na zasadność umorzenia postępowania. Jedyną przesłanką uzasadniająca umorzenie postępowania jest niewątpliwy i niekwestionowany fakt nie złożenia przez skarżącego w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, wniosku o jego podjęcie. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.