I SA/Wa 1118/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r. nr KOA/78/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 listopada 2021 r. nr 5211.196.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO/organ), po rozpoznaniu odwołania T. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. D. wniósł o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną – E. D.. Do wniosku dołączył oświadczenie wnioskodawcy z [...] września 2021 r., wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nad żoną, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2021 r., kartę informacyjną z leczenia szpitalnego wraz z wynikami badań. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że strona nie spełniła warunków do jego przyznania, ponieważ niepełnosprawność w stopniu znacznym E. D. nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej (jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), albowiem z treści załączonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że rzeczona niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2015 r. Nadto organ I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie by rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w związku z koniecznością sprawowania opieki. T. D. w odwołaniu złożonym od ww. decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b pkt 1 i ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). Wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. SKO po rozpoznaniu odwołania wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że E. D. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, rzeczona niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2015 r. oraz, że ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2015 r., a samo orzeczenie wydano na stałe. E. D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznym ograniczeniem zdolności samodzielnej egzystencji. Zgodnie z treścią orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. E. D. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia [...] stycznia 2025 r. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że E. D. ma 63 lata, dwoje pracujących dzieci oraz siostrę, z którą nie utrzymuje kontaktu, a jej rodzice nie żyją. Nie ma zatem poza wnioskodawcą osób mogących sprawować nad nią opiekę, którą na zasadzie art. 17 ust. 1a u.ś.r., z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., sprawuje jej małżonek T. D., który ma 62 lata i nie pracuje od 31 maja 2015 r. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. SKO odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) w którym Trybunał wskazał, że zakresie w jakim przepis art. 17 ust 1 b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i uznało, że z tych przyczyn art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. W konsekwencji organ uznał, że przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób (których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. roku życia) należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. SKO wskazało również, że organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinny odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, wyrok NSA z 5 września 2017 r. sygn. I OSK 2370/16, wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2920/16, wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 108/12, wyrok NSA z 26 maja 2017 r. sygn. I OSK 128/16). SKO odwołując się do wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 2758/17, wskazało, że w obecnej sytuacji prawnej nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny z uwagi na sprzeczność z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się zaś do kolejnej przyczyny, z powodu zaistnienia której Burmistrz Miasta [...] przyjął brak spełnienia przez T. D. przesłanek przyznania świadczenia, SKO podniosło, że podziela w tym względzie argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, co do braku zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. SKO wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby bliskiej, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, przy czym nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. O rezygnacji z zatrudnienia, czy świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. II SA / Po 671/20). Nie można pomijać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie przez wnioskodawców opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego nie podejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie brak jest spełnienia przesłanki faktycznego braku możliwości podjęcia przez T. D. zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub też jego rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną E. D.. W ocenie organu skoro T. D. nie pracował przez 6 lat poprzedzających dzień złożenia przez żonę wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. do dnia [...] maja 2021 r. lub co najmniej do dnia powstania niepełnosprawności w dniu [...] lutego 2015 r., to nie sposób przyjąć by przestał pracować w dniu [...] maja 2015 r., czy też nie podejmował przez ten cały czas zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nią opieki. Powyższe okoliczności nie wskazują na istnienie bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. D. (dalej: skarżący), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę, a także art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o numerze [...]. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, m.in. że organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego i dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy co do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącego załączone dokumenty wskazują, że jego żona potrzebuje codziennej i stałej opieki, gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w zw. ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący zauważył, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej o której mowa w art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. będzie spełniona także w przypadku niepodejmowania pracy i posiadania statusu bezrobotnego, gdyż art. 17 ust. 6 u.ś.r. wprost wskazuje, że zarejestrowanie jako osoba bezrobotna i poszukująca pracy nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższego wynika, że do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie rozróżnił sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, podając dodatkowe przesłanki, które muszą zostać spełnione aby przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne, od sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, gdzie dodatkowych warunków już nie zakreślono. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżący jest mężem osoby wymagającej opieki. Pomimo, iż ustawodawca nie wskazał wprost w kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonków (co uczynił w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego), to nie można mieć wątpliwości, że świadczenie to przysługuje również im, jako że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny ciąży na małżonkach; w trakcie małżeństwa, separacji, a nawet po rozwodzie, czy orzeczeniu o unieważnienia małżeństwa (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17.; wyrok WSA w Gliwicach z 4.04.2019 r., IV SA/Gl 1016/18, LEX nr 2650853; wyrok WSA w Łodzi z 19.07.2019 r., II SA/Łd 215/19, LEX nr 2703652). Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) niesporne jest również, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie było, czy skarżący miał możliwość podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres świadczonej przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną, gdyż do przyznania świadczenia, o które wnioskował konieczne było łączne spełnienie przez niego dwóch przesłanek: sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności o którym była mowa powyżej, a także niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Zatem słusznie SKO uznało, że powołanie się przez organ I instancji na przesłankę wieku, z uwagi na treść ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie znajdowało uzasadnienia. Organy I i II instancji zasadnie uznały za bezsporne, że w stosunku do E. D. wydano w dniu [...] sierpnia 2021 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym stwierdzono w nim, że rzeczona niepełnosprawność istnieje od [...] lutego 2015 r. Jednocześnie przeprowadzone czynności dowodowe (w tym wywiad środowiskowy) potwierdziły, że T. D. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną E. D.. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie, w takim stanie faktycznym, opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych – co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Jak wynika z pism skarżącego jak i z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy – takie właśnie czynności w trakcie opieki nad żoną sprawuje skarżący. Jednakże w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka faktycznego braku możliwości podjęcia przez T. D. zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub też jego rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną E. D.. Organ przy tym uzasadnił swoje stanowisko odwołując się wyłącznie do daty złożenia przez żonę skarżącego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. [...] maja 2021 r. w zestawieniu z datą zaprzestania przez skarżącego pracy zarobkowej – [...] maja 2015 r. Organ pominął, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności E. D. z dnia [...] sierpnia 2021 r. wyraźnie wynika, że jej niepełnosprawność istnieje już od [...] lutego 2015 r. i jest to okres zbliżony do okresu od którego skarżący zrezygnował z pracy –[...] maja 2015 r. Skoro okres w którym skarżący zrezygnował z pracy jest zbliżony do okresu, od którego jego żona, z uwagi na stan zdrowia, została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, organ winien zbadać przyczyny rezygnacji skarżącego z pracy z dniem [...] maja 2015 r. oraz ustalić czy istniały obiektywne przyczyny niepodejmowania przez niego zatrudnienia od 1 czerwca 2015 do chwili obecnej, a w szczególności czy wynikało to z konieczności sprawowania opieki nad żoną czy też z innych zdarzeń. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie przyjmując arbitralnie brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, jego niepodejmowaniem a koniecznością opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, wbrew treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy przedwcześnie uznały, że skarżący nie wykazał, że rezygnacja z podjęcia pracy zarobkowej spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie podjęły żadnych działań mających na celu ustalenie przyczyn, dla których T. D. od kilku lat nie wykonuje pracy zawodowej. W tej sytuacji faktycznej rozważania organu w zakresie przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego, wobec braków w materiale dowodowym, są dowolne i nieuzasadnione. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wobec braku dokonania prawidłowych ustaleń, co do spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzeżenie przedmiotowych naruszeń tym samym skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji, z uwagi na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej ustalą z jakich przyczyn T. D. zrezygnował z pracy zarobkowej, od kiedy sprawuje opiekę nad żoną i z jakiego powodu w okresie od dnia [...] maja 2015 r. do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i nadal nie wykonywał pracy, a następnie dokonają oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. a następnie ponownie rozpatrzą wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w sentencji wyroku.