I SA/Wa 1119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy wydane wcześniej postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [..] lutego 1975 r., nr [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych we Wsi. , gmina L., o pow. [...] ha, stanowiących własność M. S. E. M. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. W toku postępowania rozpoznając wniosek organ pierwszej instancji wskazał, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wniesienie takiego żądania przez osobę, której przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Skarbu Państwa wystąpić mogą następcy prawni właścicielki przejętej nieruchomości, którą jak wynika z analizy akt sprawy była M. S. Organ zauważył, że E. M., pomimo skierowania do niej stosownego wezwania nie wykazała, iż jest następczynią prawną byłej właścicielki poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie po byłym właścicielu ww. gospodarstwa. Nie udowodniła tym samym, iż jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem. W ocenie organu oznacza to, że w sprawie brak jest przesłanek wskazujących na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego przez co nie może ona zostać uznana za stronę postępowania. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [..] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. M. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że jest prawnym spadkobiercą osób pokrzywdzonych wydaniem decyzji. W toku postępowania organ ponownie sięgnął do treści art. 28 k.p.a., wskazując, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie zauważył, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa wystąpić może w szczególności właściciel przejętego gospodarstwa albo jego następcy prawni. Dodał również, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [..] z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] wynika, że właścicielką przejętego na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [..] ha, położonego we wsi N., była M. S. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom E. M., odpis skróconego aktu małżeństwa E. S. i J. M. oraz odpisy skróconych aktów zgonu F. S. oraz Z. S. nie potwierdzają następstwa prawnego po M. S. Organ odwoławczy zauważył, że w polskim systemie prawnym następstwo prawne po zmarłych ustalane jest wyłącznie na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, w formie postanowienia o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie. Wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. zwracano się do E. M. o wykazanie interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie po byłej właścicielce ww. gospodarstwa rolnego. E. M. nie nadesłała jednak żądanych dokumentów. Reasumując organ uznał, że przesłana przez skarżącą dokumentacja nie dowodzi, iż jest ona spadkobierczynią dawnej właścicielki przejętego gospodarstwa, a tym samym, że posiada ona interes prawny do wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Ponadto w sprawie brak jest innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego. Uwzględniając dokonane ustalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy wydane wcześniej postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Na powyższe postanowienie E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. tj. błędne uznanie, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego w sytuacji, gdy to ona jestem następcą prawnym osób pokrzywdzonych wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności wniosła, a także faktycznym posiadaczem i użytkownikiem części w/w nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że jej prawa oraz interes prawny w przedmiotowej sprawie wynikają z tego, że jest bezpośrednim spadkobiercą osób będących pokrzywdzonymi wydaniem kwestionowanej decyzji. Dodała, że potwierdzeniem ww. okoliczności jest dokumentacja z Urzędu Stanu Cywilnego, a także wypisy z Ksiąg Wieczystych oraz informacje zawarte w aktach sprawy prowadzonej wcześniej przez Burmistrza [...] (w tym min. z jej pism), a następnie przez Ministra Rolnictwa. Z żadnych dokumentów nie wynika, iż jakakolwiek inna osoba jest spadkobiercą po jej rodzicach E. S. oraz J. M. Skarżąca uważa, że Minister Rolnictwa w wydanych postanowieniach ograniczył swoje działania do uznania, że w sytuacji gdy nie dysponuje postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia po zmarłych spadkodawcach nie ma mowy o możliwości stwierdzenia jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jest to niezgodne z obowiązującą procedurą w postępowaniu administracyjnym, która przewiduje, że w razie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, w tym wypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ już na tym etapie postępowania ma obowiązek wszechstronnie zbadać, czy osoba jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca podkreśliła również, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi odbyć się z udziałem wszystkich jego stron. Jednocześnie organ nie powinien faktycznie przerzucać obowiązku ustalenia interesu prawnego wyłącznie na wnioskodawcę, ale ma obowiązek z urzędu podjąć wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. E. M. zaznaczyła, że żaden z organów postępowania nie zwrócił uwagi na fakt, że jej interes prawny w sprawie wynika nie tylko i wyłącznie z następstwa prawnego po M. S., ale również z faktycznego dysponowania przez nią częścią nieruchomości, której dotyczyła decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu, wydana w 1975 r. Podkreśliła, że fragmentem tego gospodarstwa rolnego w wyniku negatywnych konsekwencji przedmiotowej decyzji dysponuje w chwili obecnej (a wcześniej posiadali i dysponowali tą działką jej poprzednicy prawni tj. rodzice, a wcześniej dziadkowie) na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Rynku Rolnego i opłaca czynsz dzierżawny. Dlatego chociażby z tego punktu widzenia posiada interes zarówno prawny, jak i faktyczny, domagając się uznania za stronę w sprawie o ustalenie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej całe gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarga nie wnosi nowych okoliczności uzasadniających zmianę zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że skarżąca nie posiada statusu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [..] lutego 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w [...], gmina [...], o pow. [...] ha, stanowiących własność M. S. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ostatnia nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) dokonała dosyć istotnych zmian w kształcie instytucji strony postępowania, a co się z tym wiąże, także w instytucji wszczęcia postępowania. Wprowadzenie powyższego przepisu modyfikuje podejście do rozumienia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Treść art. 61 a k.p.a., w powiązaniu z treścią art. 28 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a., przyjmuje koncepcję obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, przy jednoczesnym pozostawieniu elementów subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony zawartych w art. 61 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W związku z opisywaną nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, obecnie wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania prowadzącej do uznania, że dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać akt administracyjny – postanowi o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Natomiast na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego. Skoro zatem ocena legitymacji do występowania w roli strony podmiotu składającego żądanie wszczęcia postępowania następuje w fazie przedwstępnej, to przyjęcie przez organ braku legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, obliguje ten organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Powiązanie omawianego uprawnienia ze "stroną" postępowania oznacza, że prawo to przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym taki status przysługuje. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). W tym kontekście aktualne pozostaje stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wskazuje, że orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż w postępowaniach z zakresu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 129/13). W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne wystąpiła E. M., aby zatem przysługiwała jej legitymacja do żądania wszczęcia tego postępowania musiałby legitymować się tytułem własności do tej nieruchomości ziemskiej lub takim tytułem musieliby się legitymować się jej poprzednicy prawni. Wnioskodawczyni swoje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wywodzi ze spadkobrania po rodzicach, a prawa spadkowe wykazuje nadsyłając odpis skróconego akt małżeństwa E. S. i J. M. oraz odpisy skróconych aktów zgonu F. S. i Z. S. Zgodzić się jednak należy z organami obu instancji, że powyższe dokumenty nie potwierdzają, iż E. M. jest spadkobiercą właścicielki przejętego na własność gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga, że wyłącznym dowodem stwierdzającym następstwo prawne po osobie zmarłej jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt potwierdzenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do osoby zmarłej powoduje, że nie można ustalić bezspornie podmiotów, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z dnia5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, LEX nr 1120598). Tym samym, skoro określony podmiot powołuje się na przysługujące mu następstwo prawne, powinien wykazać je według reguł i zasad ustalonych w przepisach prawa cywilnego. Takich dokumentów, potwierdzających następstwo prawne skarżącej po M. S., mimo kierowanych do niej wezwań organu, skarżąca nie przedłożyła. Brak wykazania w toku postępowania następstwa prawnego w drodze spadkobrania po M. S. w sposób określony w art. 1025 § 2 k.c. słusznie nakazuje przyjąć, że E. M. nie legitymuje się statusem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie może domagać się skutecznego wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżąca w toku rozprawy oświadczyła, że nie przeprowadziła postępowania spadkowego po M. S., nie posiada testamentu M. S. i nie jest jej spadkobiercą ustawowym. Sąd wskazuje również, że wbrew twierdzeniom skarżącej wykonywanie faktycznych czynności do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania. Reasumując w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie naruszyły prawa, ich orzeczenia nie naruszają również zasad zapisanych w Konstytucji. Działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mieszczą się w granicach prawa i w zakresie przyznanych mu kompetencji. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.