I SA/Wa 112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-41/2020/WWP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-41/2020/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr DAP-WPK-727-449/2017/MSte odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. nr 530, utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 321 stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r., nr GG.VI.7242/l/210/6295/99/Rk w sprawie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności 1/2 części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że Gmina [...] oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji. Prezydent Miasta Krakowa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister podał następnie, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania był art. 145a § 1 k.p.a., a strony powołały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie organu, wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje on zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji art. 156 § 2 k.p.a. W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Wyrok ten nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie nałożył na ustawodawcę obowiązek uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że wyrok nie przesądził, jaki termin ma być brany pod uwagę i nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Z tych przyczyn organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa oraz Gmina [...] wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia 18 sierpnia 2020 r., a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, mimo iż zgodnie z normą wyrażoną przez powołane przepisy kompetencja organu do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego (kumulatywnego) spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. - upłynął znaczny okres oraz - po drugie - gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; - zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. skutkującym przyjęciem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Minister nie uwzględnił istotnego zagadnienia dotyczącego pominięcia ustawowego i obowiązku zbadania, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. z pełnym uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących, w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał nakazał podmiotom stosującym prawo dokonanie wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Każdy negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek prawny. W każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyfikacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Tak więc także takie wyroki mogą stanowić podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego i w jego następstwie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisu objętego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, z uwzględnieniem treści tego wyroku. Skarżący podkreślili, że Trybunał w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. jasno stwierdził, iż art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie ma ograniczenia czasowego uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ustawodawca zatem musi ten przepis w tym zakresie uzupełnić. Jednakże nie można w związku z tym uznać, iż do czasu podjęcia stosownych kroków przez ustawodawcę organy wykonawcze nie mogą działać zgodnie z prawem. W tym zakresie winny bowiem stosować przepisy, uwzględniając treść orzeczenia Trybunału. W swoim wyroku Trybunał nie sprecyzował co prawda, jaki okres winien upłynąć, aby nie można było stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostawiając kwestię interpretacji organom. Zdaniem skarżących, uprawnione jest jednak założenie, że intencją Trybunału było przyjęcie, iż okres ten wynosi co najmniej 10 lat, jest to bowiem czas wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. jako odnoszący się do przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Skarżący przywołali następnie szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie podnoszonych w skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 18 sierpnia 2020 r. odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. Zaskarżona decyzja, co wymaga podkreślenia, została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na skutek wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa oraz Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy podali art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Wnioskodawcy powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym (pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy zgodzić się z organem, że brzmienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala przyjąć, iż rozstrzygnięcie zawarte w tym wyroku może stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Skarżący twierdzą, że skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w opisanym wyżej zakresie, to oznacza, że przepis ten powinien zostać zastosowany we wznowionym postępowaniu w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału, poprzez dokonanie przez organ wykładni użytego w wyroku pojęcia "znacznego upływu czasu". Jednak, jak podkreśla się w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2215/20; z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5120/21, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania i arbitralnego ustalenia przez organ normatywnej treści negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził (wbrew stanowisku skarżących), że czas ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Warto również zauważyć, że w projekcie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonym w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) zaproponowano, aby do art. 156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Ostatecznie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) termin ten został określony na 10 lat, jednak jak wynika z powyższego, kwestia długości tego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 219/19, przyjęcie przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie ma kompetencji. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie znaczenia pojęcia "znacznego upływu czasu" powinno spoczywać na stosującym prawo organie, zamiast na ustawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17). Trudno byłoby pogodzić z zasadą pewności prawa ustalanie przez organy ad casum, czy w sprawie doszło do znacznego upływu czasu, a w konsekwencji, czy należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem brzmienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W ocenie Sądu, przed wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., organy zobligowane były do stosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4194/18 oraz z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 423/21), w którym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, jako mający charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie może stanowić podstawy do uchylenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji. Powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, nie dotyczą one natomiast postępowania wznowieniowego, w którym jako podstawę wznowienia powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym o pominięciu prawodawczym. W tym kontekście jako niezasadne, a wręcz niezrozumiałe jawią się postawione w skardze zarzuty dotyczące niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania przez organ materiału dowodowego, skoro w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy uchylenia ostatecznej decyzji była dokonana przez organ, i zdaniem Sądu w pełni prawidłowa, interpretacja znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W związku z tym należało uznać, że organ zasadnie odmówił uchylenia decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 20 czerwca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 1999 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).