I SA/Wa 1121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa dróg powiatowych: ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], w ramach zadania pod nazwą: Przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]." Ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy, powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Realizacją inwestycji objęta została m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. o pow. [...], powstałą z podziału działki [...]. uregulowanej w księdze wieczystej Nr W [...], objętą decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg powiatowych: ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], w [...],[...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że do Wojewody [...] skierowany został wniosek (nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.) o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] z obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. I SA/Wa 1244/13, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona skarga kasacyjna przez Miasto [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1477/14, oddalił skargę kasacyjną. W związku z powyższym sprawa nabycia przez gminę [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działki nr [...], z obrębu [...], będącej częścią działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]) nie została zakończona wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji, nadal pozostaje w toku. Mając powyższe na uwadze Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli [...], wnosząc o jego uchylenie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania, których skutkiem jest przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości i obowiązek ustalenia odszkodowania. Jedno w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, drugie w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ujęciu przedmiotowym i podmiotowym postępowania te są tożsame, dotyczą bowiem tych samych stron i odszkodowania za tę samą nieruchomość. Wskazano ponadto, że postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za przejęte nieruchomości przysługuje osobom, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz osobami, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W sytuacji, gdy ostateczną decyzją zostanie stwierdzone nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] przedmiotowej nieruchomości, wówczas to Miasto [...] będzie właścicielem nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie zmieni się krąg podmiotów objętych postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] zawieszające postępowanie odszkodowawcze do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli [...] zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem podnosi brak akceptacji dla poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym zgodnie z art. 119 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Sądu na wstępie należy wyjaśnić istotę przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specu stawy drogowej w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2008 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4 nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie był to element rozstrzygnięcia decyzji, ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie, w sytuacji kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Zaznaczyć należy, że przedmiotowa nieruchomość to fragment inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg powiatowych: ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] w dzielnicy [...]. Decyzja ZRiD stała się ostateczna [...] listopada 2017 r., a w dniu [...] grudnia 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Poza sporem jest, że w toku pozostaje również sprawa dotycząca stwierdzenia nabycia przez gminę [...] w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. prawa własności działki nr [...] z obrębu [...] będącej zdaniem Wojewody [...] (pismo z [...] września 2018 r.) częścią działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie [...]) Taki stan faktyczny spowodował zawieszenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej. W związku z tym powstaje pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Zdaniem Sądu, związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność [...]. Podkreślić jednak należy, że organ zawieszając postępowanie był zobowiązany do dokładnego ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, czego w ocenie Sądu zaniechał. Brak bowiem w aktach sprawy dowodu na tożsamość przedmiotu obu postępowań, którymi mogłyby być dokumenty świadczące o kolejnych przekształceniach działki ewidencyjnej nr [...], czy też opinia bądź ekspertyza geodezyjna na nie kolejno wskazująca. Bez takiej szczegółowej analizy należy podzielić zarzut skargi o braku tożsamości obu postepowań w ujęciu przedmiotowym. Nie można przy tym wykluczyć, że owa tożsamość dotyczy jedynie określonego fragmentu działki objętej oboma postępowaniami, ale przedwczesna jest wobec braków w materiale dowodowym stawianie tak kategorycznej tezy. Na marginesie wskazać należy, że art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Samo objęcie działki decyzją lokalizacyjną nie oznacza, że przeszła ona z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Dodatkowo wskazać można, że jeżeli nieruchomość podlega pod reżim art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 tej ustawy są diametralnie inne niż w spec ustawie drogowej. W tym zakresie nie ma jakiejkolwiek dowolności. Jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (zezwolenia realizacyjnego) to ewentualne odszkodowanie - stosownie do treści art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi. Ponadto jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej art. 73 ustawy z 1998 r. nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. Reasumując, jedynie jeżeli pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej. Dlatego też w tym zakresie należy podzielić zarzuty zawarte w skardze, bowiem organ nie zbadał tożsamości przedmiotowej obu postępowań, tym samym nie udzielił odpowiedzi na pytanie czy zachodzi między tymi postępowaniami bezpośredni związek przyczynowy. Innymi słowy konieczne jest w przedmiotowej sprawie dokładne określenie położenia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w kontekście jej wyodrębnienia z działki o numerze [...], która z kolei stanowi(ła) część działki numer [...] stanowiącej przedmiot postępowania o stwierdzenie jej nabycia przez gminę [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, mając na względzie fakt, że art. 73 ustawy z 1998 r. winien mieć pierwszeństwo przed zapisami spec ustawy drogowej, ale jedynie pod warunkiem ustalenia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy analizowanymi postępowaniami. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 120 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie, orzekając o zwrocie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a.