I OSK 1477/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1244/13 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 22 marca 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające, do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. B., oznaczoną jako działki nr [...]. Stosownie do powołanego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własności Skarbu Państwa ani Gminy - Warszawa Białołęka i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Z odpisu księgi wieczystej [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 kwietnia 2011 roku, Rep. A Nr [...], wynikało, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy B. w Warszawie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) ulica B. w Warszawie (na odcinku [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 roku stały się drogami gminnymi. Tym samym w ocenie organu zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy B. w Warszawie stała się z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własnością Gminy - Warszawa Białołęka. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Warszawa Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntu oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha i wykazanego jako działka nr [...] o powierzchni[...] z obrębu [...] na "Mapie sytuacyjnej części nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę publiczną dla ul. B. wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m. st. Warszawy w dniu 16 kwietnia 2010 roku pod nr ewidencyjnym [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła B.K., podnosząc naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.pa. poprzez uznanie władztwa publicznego i zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji ustalił, że z nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] wydzieliły się działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność G.K. i B.K., a zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 kwietnia 2011 r., Rep. A nr [...] spadek po zmarłym w dniu 1 marca 2011 r. B.K. nabyli G.K., B.K., R.K. i M.K. po 1/4 części każde z nich. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że ulica B. w Warszawie na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające, stała się drogą gminną. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia mapy sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną dla ul. B. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 kwietnia 2010 r. pod nr [...], z której wynika, iż działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...], były zajęte pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego ww. materiał graficzny obrazuje i potwierdza zajęcie działek nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności na jego wykonywanie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Białołęka Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] wynika, że działki nr [...] leżały w pasie drogowym ul. B. na dzień 31 grudnia 1998 r. Ulica B. posiadała nawierzchnię asfaltową wykonaną w 1997 r., a także pobocze służące pieszym i odwodnieniu ulicy oraz sieć wodociągową. Do pisma z dnia 28 lutego 2011 r. został dołączony protokół z dnia 19 grudnia 1997 r. dotyczący odbioru robót drogowych wykonanych przez firmę PBDiM Sp. z o.o., z którego wynika, iż na ul. B. były prowadzone roboty drogowe polegające na wykonaniu podbudowy z tłucznia, dolnej i górnej warstwy nawierzchni bitumicznej, wykonania poszerzeń, wycinki drzew oraz robót dodatkowych. Organ odwoławczy zauważył również, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad drogą publiczną ul. B. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez nią zdjęcie lotnicze z dnia 17 maja 1997 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż pochodzi sprzed daty zakończenia robót drogowych na ul. B. określonych ww. protokołem z dnia 19 grudnia 1997 r. Tym samym zdjęcie powyższe nie może stanowić materiału porównawczego do stanu po dniu 31 grudnia 1998 r., zaś powoływanie biegłego z zakresu fotogrametrii w tym zakresie jest niezasadne. Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...]. Na powyższą decyzję B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że udowodniono, że teren działek objętych przedmiotową decyzją był w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęty pod drogę publiczną i wnioskodawca władał tym terenem, w sytuacji, gdy w świetle przestawionych przez skarżącą dowodów w postaci zdjęć z roku 1998 oraz 2005, okoliczności te należy uznać, za, co najmniej wątpliwe, co winno skutkować przeprowadzeniem przez organ dodatkowego postępowania dowodowego w tej materii, 2) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające poprzez jego niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że dla pozostawania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, wystarcza, że teren drogi był utrzymywany, konserwowany, odśnieżany przez jej zarządcę, gdy tymczasem należy wykazać, że we władaniu zarządcy drogi, znajdowała się konkretna nieruchomość, zajęta przy tym pod jeden z elementów pasa drogowego drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w jej ocenie w sprawie nie została spełniona przesłanka władania nieruchomością przez zarządcę drogi. Strona zauważyła, że władanie nieruchomością należy rozumieć jako pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie pojęcie władania rozumiane jest, jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W kontekście ww. ustawy należy stwierdzić, że jednostka zarządzająca włada drogą publiczną, jeżeli utrzymuje ją, a więc: odśnieża, remontuje, modernizuje, umieszcza znaki drogowe. Skoro zatem gmina wnioskuje o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że faktycznie włada przedmiotowym gruntem. W ocenie skarżącej nie wystarczy, aby dokumentacja wskazywała, że na terenie objętym wnioskiem były prowadzone prace związane z utrzymaniem drogi. Muszą one bowiem dotyczyć konkretnej działki (konkretnej nieruchomości), której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o przejęciu. B.K. podniosła, że w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów wskazujących w jaki sposób władztwo gminy było wykonywane na przedmiotowych działkach. Jedynym dokumentem znajdującym się w aktach jest protokół odbioru sporządzony w dniu 19 grudnia 1997 r., z którego nie wynika jednak czy prace nim objęte dotyczyły działek objętych przedmiotowym postępowaniem. Skarżąca podkreśliła również, że z ortofotomapy terenu rejonu ul. B. wynika, że nawet w chwili obecnej znaczna część działek [...] oraz [...] nie jest zajęta pod drogę. Potwierdzają to również zdjęcia lotnicze załączone przez skarżąca. Oba te dowody zostały jednak całkowicie pominięte przez organ II instancji. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał żadnej inicjatywy w dokonaniu ustaleń faktycznych i pominął dowody przez nią wskazane, a za kluczowy dowód w sprawie uznał oświadczenie podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1244/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej B.K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd zauważył, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m. in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej jako Przepisy wprowadzające). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. WSA w Warszawie zaznaczył, że w niniejszej sprawie spór dotyczy uznania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we władaniu (faktycznym władztwie) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołany wyżej przepis 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające daje podstawę do przejęcia jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Innymi słowy przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1998 r., nr 245 ul. B. na odcinku [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez organy administracji wzbudziły wątpliwości Sądu pierwszej instancji, uzasadnione faktem, że zebrany materiał dowodowy jest nie tylko nie wyczerpujący, ale wręcz bardo wątły i jednocześnie zawiera rozbieżności. Przywołana przez organy obu instancji mapa sytuacyjna nieruchomości – zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną ulicę B. – zawiera rozbieżność między częścią opisową, zawartą w tabeli, która odnosi się do jednej z będących przedmiotem niniejszego postępowania działek – o nr [...], zaś nie wykazuje działki o nr [...], a wnioskami zawartymi w uzasadnieniach obu organów. Działka o nr [...] nie jest na mapie wyodrębniona graficznie w sposób tożsamy do pozostałych uwidocznionych w wykazie działek (czerwona linia). W ocenie Sądu pierwszej instancji przywołany przez organy obu instancji jako dowód na okoliczność spełnienia przesłanki władztwa protokół odbioru z dnia 19 grudnia 1997 r. ma charakter ogólny i wskazuje jedynie, że dotyczy odcinka ul. B. od K.G. do O., nie wskazuje natomiast, czy dotyczy również działek nr [...] i [...]. Z kolei oświadczenie organu z dnia 28 lutego 2011 r., choć potwierdza stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., to oświadczeniem podmiotu zainteresowanego w sprawie. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazywało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zbyt ogólny i nie potwierdza jednoznacznie spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające. A skoro tak, to stanowisko organów w kwestii wykazania zajęcia działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał za przedwczesne. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że wypis z rejestru gruntów datowany na dzień 3 stycznia 2011 r., nie może być dowodem na okoliczność związanej z wypełnieniem dyspozycji przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające na datę 31 grudnia 1998 r. Nie może umknąć uwadze organu twierdzenie skarżącej, iż ani aktualnie ani nigdy wcześniej przedmiotowe działki nie zostały zajęte pod drogę publiczną. Brak w tym zakresie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co czyni ją zdaniem WSA w Warszawie nieodpowiadającą treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten wskazał, że zapewne wobec braków w materiale dowodowym – spowodowanych wadliwością (w sensie dokładności i wszechstronności) prowadzonego postępowania bądź faktycznym ich nieistnieniu, uzasadnienia organów obu instancji są powierzchowne i bardzo ogólnikowe, pozbawione konkretnych odniesień do przedstawionego stanu faktycznego. Stąd zdaniem Sądu za przedwczesną należy uznać tezę o udowodnieniu przesłanki zajętości pod drogę publiczną, jak też władztwa publicznego sprawowanego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. W kontekście powyższych ustaleń zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie podjęły w ocenie WSA w Warszawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnicza dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestia władztwa nie została przez organy należycie i dostatecznie zbadana, jak wymaga tego art. 7 k.p.a. Nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy naruszało również przepisy art. 6, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wobec nie wyjaśnienia przesłanki "zajęcia" przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną przedwczesne byłoby badanie przez Sąd ustaleń organu dotyczących dalszych przesłanek, o których mowa w przepisie art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające. Końcowo WSA w Warszawie wskazała w uzasadnieniu wydane wyrok, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu i przeprowadzi postępowanie w sposób zgodny z zaleceniami zawartymi w wydanym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez przyjęcie, że jedynym dokumentem wskazującym geodezyjne działki przejmowane jest mapa sytuacyjna nieruchomości zawierające geodezyjne uwidocznienie wszystkich przejętych działek z nieruchomości. Po drugie, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy poświadczający zajętość wskazanych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ul. B. nie jest wystarczający na okoliczność wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa na rzecz m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazano, że mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] należy do kategorii map sporządzanych tylko dla nieruchomości, dla których, zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, "istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego" na podstawie art. 73 – tj. część działki zajęta jest pod drogę publiczną a część leży poza drogą. Na dzień zlecenia wykonania mapy nr [...] z dnia 16 kwietnia 2010 r. w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] nie istniała konieczność określenia granicy nieruchomości, która przechodzi na własność jednostki samorządu, albowiem granice działki ewidencyjnej nr [...] pokrywają się z granicą zajęcia gruntu pod ul. B. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. ustaloną zgodnie z protokołem z lutego 2003 r. Z tych względów brak było podstaw do objęcia działki ewidencyjnej [...] zleceniem wykonania mapy dla celów prawnych określającej granice nieruchomości zajętych pod ul. B. wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Działka ewidencyjna nr [...] została pokazana na mapie na szkicu nieruchomości KW nr [...], jednak jako działka nie podlegająca podziałowi tym opracowaniem nie jest objęta wykazem powierzchni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono także uwagę, że na moc dowodową pisma z dnia 28 lutego 2011 r. Burmistrza Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy oraz na to, że przedstawione przez skarżącą zdjęcia lotnicze z 17 maja 1997 r. przedstawiają stan sprzed zakończenia robót drogowych na ul. B. określonych protokołem odbiorczym z dniem 19 grudnia 1997 r. Podkreślono wreszcie, że wypis z rejestru gruntów nie stanowi dowodu na okoliczność sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego przez zarządcę dróg publicznych, a stanowi jedynie dokument geodezyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest nieprawidłowo skonstruowany, zaś drugi – bezzasadny, gdyż Sąd prawidłowo zweryfikował postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ. Na rozprawie przed Naczelnym Sąd Administracyjnym w dniu 30 marca 2016 r. B.K. wyjaśniła, że działki [...] i [...] zostały wyodrębnione geodezyjnie po 1 stycznia 1999 roku. Wcześniej były faktycznie zajęte pod drogę i stanowiły część działki [...], która następnie została podzielona. Obecna powierzchnia działek [...] i [...] odpowiada powierzchni posadowionej na niej drogi wraz z poboczami i urządzeniami dla pieszych. Protokół odebrania robót z grudnia 1997 roku dotyczy odcinka około 1200 metrów i jest tylko częścią drogi posadowionej na obydwu spornych działkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ żadna nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, zakres jej rozpoznania określony został zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez przyjęcie, że jedynym dokumentem wskazującym geodezyjne działki przejmowane jest mapa sytuacyjna nieruchomości zawierające geodezyjne uwidocznienie wszystkich przejętych działek z nieruchomości – nie jest usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji nie przyjął bowiem, jak twierdzi skarżące kasacyjne Miasto, że jedynym dokumentem wskazującym geodezyjne działki przejmowane jest mapa sytuacyjna nieruchomości zawierające geodezyjne uwidocznienie wszystkich przejętych działek z nieruchomości – nie jest usprawiedliwiony. Przeciwnie, z zaskarżonego wyroku wynika zobowiązanie organu do bardziej wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tak aby odpowiadało ono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nie jest w tym zakresie ograniczony w zakresie środków dowodowych, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zawęził tej regulacji w sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy poświadczający zajętość wskazanych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ul. B. nie jest wystarczający na okoliczność wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa na rzecz m.st. Warszawy. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, gdyż wojewódzki sąd administracyjny procedując prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie zaś w oparciu o przepisy k.p.a. Sąd ten zgodnie z własną właściwością kontroluje stosowanie przepisów k.p.a. przez dany organ administracji publicznej. Wielokroć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego względem własnego działania, a tymczasem przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu pierwszej instancji. Stąd drugi zarzut skargi kasacyjnej, jako wadliwie skonstruowany, nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1122/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., II OSK 1952/13; wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 23/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., I OSK 1191/14). Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.. Uzupełnienia wymagają jedynie wytyczne, sformułowane w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę odniesie się zatem do argumentacji B.K. przedstawianej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, jak również przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sposób dokładny, w sposób odpowiadający art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu dostępnych mu zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. środków dowodowych (w tym np. przez przesłuchanie świadków). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.