I SA/Wa 1126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz D. C. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2019r. [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającą w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz D. C. za prawo własności nieruchomości położonej w Mieście [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) od ok. km [...]do ok. km [...]", w pkt. 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości (...). Decyzja zapadła na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474, dalej: jako ustawa) i w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako ugn). Jak wskazał organ w myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W uzasadnieniu organ opisał położenie i zagospodarowanie nieruchomości, wskazał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na tym terenie nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., (...) ww. obszar oznaczony był jako tereny usługowe o minimalnym udziale 60% powierzchni biologicznie czynnej, strefa przedmieść, oznaczona symbolem U.12. W sprawie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami polegającą na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Pierwotnie wskazano na transakcje działkami "drogowymi" zawierające ceny od 56,02 zł/m2 do 100,00 zł/m2 jednak rynek nieruchomości komercyjnych okazał się korzystniejszy, wobec tego przyjęto do porównania z ostatnich dwóch lat 9 transakcji działkami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele komercyjne, przy czym 4 pochodziły z dzielnicy [...], 3 z gminy [...], a 2 z gminy [...] tj. z terenu usytuowanego w innych jednostkach ewidencyjnych znajdujących się wzdłuż trasy wylotowej z [...] do [...] tzw. [...] i [...] tj. [...], rozwidlającej się w miejscowości [...]. Ceny kształtowały się od 205,08 zł/m2 do 435,06 zł/m2, przy średniej 323,31 zł/m2. Do ostatecznej analizy porównawczej wybrano 3 transakcje nieruchomościami położonymi w [...] przy ul. [...], w [...] bezpośrednio przy [...]oraz w gminie [...], obręb [...]. Cena minimalna wynosiła 205,08 zł/m2, a cena maksymalna 435,06 zł/m2, a po poprawkach cenę jednostkową przyjęto w wysokości 347,46 zł/m2. Autorka operatu szacunkowego oszacowała wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł, wartość naniesień roślinnych na kwotę [...] zł, a wartość naniesień budowlanych na kwotę [...] zł. Podstawę stanowił § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wg organu autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny a jej opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do braku podobieństwa nieruchomości porównawczych minister podał, że przepisy prawa, odwołując się do kryterium podobieństwa w zakresie położenia nieruchomości, określają jedynie wymóg uwzględnienia jej położenia w ramach dostępnych danych o zawartych transakcjach, a zgodnie z art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Przyznał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym rynkiem lokalnym jest, co do zasady teren gminy, na której zlokalizowana jest nieruchomość, jednak zaznaczył, że to biegły określa obszar analizowanego rynku, mając na uwadze kształtujące się na nim ceny transakcyjne, a w tej sprawie biegła dostatecznie uzasadniła powody, dla których analiza rynku lokalnego, określonego jako dzielnica Wesoła, poszerzona została o analizę transakcji [...] i [...]; poza tym, jak wskazał organ, biegła przyjęła czterostopniową skalę ocen dla cechy rynkowej "lokalizacja ogólna". Minister zaznaczył przy tym, że skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny, a mógł przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie. W skardze na decyzję ministra skarżący zarzucił mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m.in.: 1) art. 7 kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadającego cenie tynkowej tej nieruchomości - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegła dokonała wyceny nieruchomości przyjmując do porównania parami nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianego gruntu – tj. ze znacznym zaniżeniem wartości wycenianej nieruchomości, - poprzez niepowołanie innego rzeczoznawcy zgodnie z wnioskiem strony zawartym w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r., pomimo wykazania nieprawidłowości w operacie i braku ustosunkowania się biegłej merytorycznie do podniesionych zarzutów; - niezbadanie i niewyjaśnienie dlaczego rzeczoznawca majątkowy pominął w ocenie dostępne transakcje gruntami z gminy dzielnicy [...] wobec dostępności tych transakcji oraz czy transakcje te były mu znane (...); - niewyjaśnienie podnoszonych przez stronę rozbieżności pomiędzy cenami nieruchomości z dzielnicy [...] a cenami z gruntów gmin wiejskich [...],[...],[...] oraz gminy miejskiej [...], w sytuacji gdy najwyższe ceny za grunty w powołanych gminach osiągają znacząco niższe ceny niż najniższe ceny rynkowe z dzielnicy [...] (w szczególności w sytuacji gdy grunty rolne z dzielnicy [...] osiągają znacząco wyższe ceny niż grunty usługowe z gminy [...] i gmin wiejskich [...],[...] i [...]), - niewyjaśnienie jaki wpływ na cenę gruntu ma jego położenie w granicach [...] i tym samym czy przyjęcie gruntów wiejskich do porównania z wycenianym gruntem miejskim spowodowało zaniżenie wartości wycenianego gruntu, - niezbadanie czy położenie gruntu w "strefie peryferyjnej" miasta, ale na terenie [...] powoduje taki spadek cen gruntu, że ceny te równe są cenom gruntów wiejskich, 2) art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie złożonego przez stronę dowodu w postaci danych transakcyjnych z urzędowego Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości obejmującego transakcje gruntami z tego samego terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, a z których to danych jednoznacznie wynika, iż najniższe ceny nieruchomości na terenie dzielnicy [...] osiągają znacząco wyższe ceny niż nieruchomości z terenów wiejskich przyjętych przez biegłą; - dowolne stwierdzenie, że wszystkie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje porównawcze dotyczyły nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - w sytuacji gdy okoliczność ta jest niemożliwa do zweryfikowania zarówno przez stronę jak i przez organ administracji z uwagi na brak podania przez rzeczoznawcę danych umożliwiających identyfikację nieruchomości przyjętych do porównania a tym samym weryfikację czy są to nieruchomości o tym samym przeznaczeniu co wyceniany grunt, zbliżonej lokalizacji i pozostałych cechach wskazanych przez biegłą jako cechy wspólne tych nieruchomości i gruntu wycenianego, - dowolne stwierdzenie, że strona nie wskazała jakich konkretnie czynności nie mogła dokonać i jakiego dowodu nie przeprowadzono wobec naruszenia przez organ I instancji przy wydaniu decyzji art. 10 kpa (...); 3) art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 84 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego oraz dowodu z przedłożonych przez stronę cen transakcyjnych z terenu dzielnicy [...] uzyskanych z urzędowego Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości; 4) art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedłożonych przez stronę danych transakcyjnych z dzielnicy [...]; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1). art. 154 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłową wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego (...); 2). art. 18 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe oszacowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość znacznie poniżej jej wartości rynkowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W kontrolowanej sprawie skarżący zanegował prawidłowość przyjętego za podstawę decyzji odszkodowawczej operatu szacunkowego. Podniósł, że nieruchomość wyceniana jest położona w [...], w granicach administracyjnych Miasta [...], a biegła do porównania przyjęła jedynie kilka transakcji z tego terenu posiłkując się transakcjami dotyczącymi nieruchomości położonych wzdłuż ww. drogi krajowej ale w innych gminach, uważanych za gminy wiejskie. Jednocześnie do akt skarżący złożył zestawienie transakcji uzyskanych w adekwatnym dla wyceny czasie z dz. [...]. W ocenie Sądu zdecydowana większość zarzutów sformułowanych w skardze – zasługuje na uwzględnienie. Na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. np. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok NSA z 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przede wszystkim operat winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania niepodważalnej mocy dowodowej operatu, tym bardziej, że gdy chodzi o kwalifikację nieruchomości jako nieruchomości podobnej – decydujące znaczenie ma jej definicja określona przez ustawodawcę, a nie dowolne kryteria przyjęte przez biegłego. Analiza kontrolowanej decyzji opartej na operacie szacunkowym wskazuje, że został on sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy a zatem wadliwie organ ocenił, że operat ten jest prawidłowy. Jak wskazano, operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn). Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami położonymi wzdłuż danej drogi krajowej ale oddalonymi od warszawskiej aglomeracji miejskiej, w sytuacji gdy lokalny rynek nieruchomości wycenianej pozwala na przyjecie odpowiedniej liczby transakcji z tej samej miejscowości – jest oczywistą wadą operatu. Znamienne w tej sprawie pozostaje, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego zwracał na powyższe uwagę i złożył do akt zestawienie transakcji dotyczących nieruchomości położonych w dz. Wesoła, a organ argumentację tę całkowicie pominął. Trzeba podkreślić, że generalnie rozszerzenie rynku lokalnego o sąsiednie czy dalsze nieruchomości co do zasady jest dopuszczalne - ale jedynie wówczas gdy rynek lokalny nie pozwala na ustalenie wystarczającej z punktu widzenia ustawodawcy liczby transakcji. Tymczasem w kontrolowanej sprawie biegła nie wskazała, że w otoczeniu nieruchomości wycenianej nie zdołała odnaleźć transakcji nieruchomościami podobnymi, nie odniosła się także ( ani później organ I, jak i organ II instancji) do zestawienia transakcji złożonego przez skarżącego. Opinia zawiera jedynie cztery transakcje pochodzące z gminy [...] i te transakcje są wyższe, gdy chodzi o ceny 1 mkw niż te w gminie [...] czy nawet w [...] - o około 40% (str. 15 operatu). W operacie nie wskazano dlaczego nie przyjęto do porównania transakcji nieruchomościami z [...], a wyjaśnienie, że administracyjna przynależność nieruchomości komercyjnej (jak w tej sprawie) czy budowlanej do [...] nie ma znaczenia dla wyniku wyceny – nie zostało poparte żadną rzeczową argumentacją. Nie można zatem przyjąć, jak wskazał organ, że autorka operatu wyczerpująco scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Nade wszystko biegła nie odniosła się do postawionych na etapie postępowania przed organem I instancji zarzutów. Przeciwnie, stanowisko biegłej zawarte w jej piśmie z dnia 29 sierpnia 2018r. nie zawiera ani jednej merytorycznej wypowiedzi dotyczącej przedmiotowej sprawy. Jest to tym bardziej doniosłe, jeśli się uwzględni, iż w piśmie z 24 sierpnia 2018r. skarżący wskazał na 15 transakcji nieruchomościami położonymi w [...] podając ich obręb i numer działki ewidencyjnej, a także powierzchnię i ceny transakcyjne (wyższe nawet o 100% i 150% niż te zawarte w opinii), a z opinii biegłej, co zasadnie zarzucono w skardze, nie można nawet wywieść jakich konkretnie nieruchomości dotyczy porównanie, a zatem opinia ta, pomimo powszechnego dostępu do [...], pozostaje nie do zweryfikowania ani przez stronę, ani przez organ (przy tak radykalnie sformułowanych zarzutach). Nie można też przyjąć, jak wywodzi organ, że różnice pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównania gdy chodzi o ich cechy, biegły koryguje współczynnikami. Korekta współczynnikami dotyczy bowiem różnic pomiędzy cechami nieruchomości podobnych w rozumieniu przepisów ugn - a nie koryguje dobór nieruchomości przyjętych do porównania z kilku gmin i nieadekwatnych gdy chodzi o poziom inwestycyjny i cechy określone w art. 4 pkt. 16 ugn (art. 153 ust. 1 ugn). Trzeba też zwrócić uwagę na to, że obowiązkiem strony nie jest złożenie kontr-operatu – o ile przedstawia ona miarodajne argumenty i weryfikowalne zarzuty po adresem opinii biegłego rzeczoznawcy. W tej sprawie biegła podała, że posiada wiedzę specjalną, oraz że reprezentujący skarżącego pełnomocnik "powinien się jeszcze trochę douczyć" – jednak nie odniosła się do wartości dowodowej transakcji przez niego przedstawionych, wskazała wręcz, że nie należy to do jej obowiązków. Istotnie, to organ, skoro biegła zajęła tego rodzaju "stanowisko", winien merytorycznie odnieść się do argumentów strony, tymczasem w tej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji argumenty te zignorowały. W konsekwencji uznanie opinii rzeczoznawcy majątkowego za podstawę ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne i ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa – musiało być uznane przez Sąd za oczywiste naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 i 205 ppsa, przy uwzględnieniu wpisu stosunkowego określonego od wartości zaskarżenia oraz § 14 ust. 1 pkt. 1a w zw. z § 2 pkt. 6 rozporządzenia MS z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci skorygowanie biegłej operatu szacunkowego poprzez odniesienie się w nim do transakcji dotyczących nieruchomości adekwatnych ze względu na cechy i położenie nieruchomości wycenianej bądź zleci sporządzenie nowego operatu uwzględniającego ten rynek – stosownie do uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu. Na tym etapie sprawy Sąd uznał za niezasadne wypowiadanie się odnośnie do finalnej wartości wycenianej nieruchomości, gdyż z uwagi na wadliwość postępowania wyjaśniającego pozostaje to przedwczesne.