I SA/Wa 1137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] 2014 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia - utrzymało w mocy postanowienie z [...] 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] 1960 r., nr [...] w części, w jakiej ww. orzeczeniem odmówiono ustanowienia na rzecz K. W. prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...], stanowiącego osadę włościańskiej tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] w zakresie pow. [...] ha. Organ wyjaśnił, że prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z [...], sygn. akt I [...], stwierdzono, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po K. i W. W. odziedziczyli po 1/4 części T. W., J. W., E. W. i T. C., jako osoby spełniające warunki określone w art. 1059 k.c. Pozostałe składniki spadku odziedziczone zostały na zasadach ogólnych przez wszystkie dzieci spadkodawców tj. przez T. W., J. W., E. W., T. C. i Z. Ś. Z. Ś. została wykluczona z kręgu osób dziedziczących gospodarstwo rolne. Postanowieniem z [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] 1960 r., wskazując na brak interesu prawnego w domaganiu się przez A. W. stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. A. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] 2014 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ przytoczył treść przepisów art. 61a § 1 kpa i art. 28 kpa. Następnie omówił rozumienie pojęcia "interesu prawnego" z powołaniem się na orzecznictwo sądowe. Kolegium podkreśliło, że interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Oznacza to, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności są osoby wymienione w tym przepisie. Organ podał, że wnioskodawczyni swój interes prawny do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] wywodzi z faktu bycia następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości. Powyższe twierdzenie jednakże - w ocenie Kolegium - nie odpowiada stanowi prawnemu. Prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z [...] 1971 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po K. i W. W. odziedziczyli po 1/4 części T. W., J. W., E. W. i T. C. Organ podkreślił, że w dacie śmierci K. W. obowiązywały przepisy kodeksu cywilnego, ograniczające możliwość dziedziczenia gospodarstwa rolnego przez osoby spełniające warunki, o których mowa była w art. 1059 § 1 k.c. Przepisy dotyczące ograniczeń dziedziczenia gospodarstw rolnych zostały uchylone 14 lutego 2001 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r. (sygn. akt. P 4/99). Trybunał uznał, że przepisy dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych nie są zgodne z Konstytucją RP. Jednakże w stosunku do osób, które zmarły przed dniem wejścia wżycie wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustalenie kręgu ich spadkobierców nadal następuje na mocy szczególnych przepisów o dziedziczeniu gospodarstw rolnych, jak również w mocy pozostają orzeczenia sądów wydane na ich podstawie. Organ podniósł, że w wyroku Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 146/09 wskazano, że prawem właściwym dla spadku są przepisy obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy. Jeśli w tym czasie istniały ograniczenia związane z nabywaniem gospodarstwa rolnego poprzez spadkobranie, sąd wydając postanowienie o nabyciu spadku jest obowiązany je uwzględnić. Kolegium wskazało na uchwalę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 września 1967 r., sygn. III CZP 117/66, w której Sąd Najwyższy orzekł, że spadkobierca, który nie dziedziczy gospodarstwa rolnego bądź który nie zachował prawa dziedziczenia gospodarstwa rolnego, należącego do spadku otwartego przed dniem [...] 1963 r. nie ma legitymacji do wytoczenia przeciwko osobie trzeciej powództwa o wydanie takiego gospodarstwa. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni, iż jej interes prawny wynika z dziedziczenia po byłym właścicielu na zasadach ogólnych, Kolegium podniosło, że z powołanej wcześniej uchwały Sądu Najwyższego wynika, że ustawowa konstrukcja jednego spadku znajduje wyraz m.in. w art. 1059 k.c., w niedopuszczalności odrzucenia lub zrzeczenia się dziedziczenia tylko gospodarstwa rolnego (skoro powołane przepisy kodeksu cywilnego inaczej nie stanowią). Zasadzie jedności spadku daje wyraz również sposób stwierdzenia nabycia spadku obejmującego gospodarstwo rolne (art. 677 k.p.c., art. 1066 k.c). Gospodarstwo rolne jest zatem tylko odrębnym - w ramach jednego spadku - składnikiem majątkowym, a nie odrębnym, w stosunku do pozostałych składników majątkowych spadkiem. Oznacza to, wbrew stanowisku strony, że gospodarstwo rolne faktycznie wchodziło w skład masy spadkowej, jednakże jego nabycie w drodze spadkobrania ograniczyło się do osób wskazanych w postanowieniu z [...] 1971 r. Skoro osobie, która nie odziedziczyła po spadkobiercy gospodarstwa rolnego, nie przysługują do tej części spadku żadne prawa, to oczywiste jest, że nie przysługują ani jego ani też jego następcom prawnym również wynikające stąd roszczenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawczyni Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania nadzwyczajnego mogą być osoby, które nie były stronami postępowania zwykłego, ale gdy wykażą wpływ stwierdzenia nieważności na swój interes prawny. Możliwa jest także sytuacja, w której osobie mającej przymiot strony w postępowaniu zwykłym, takie uprawnienie nie będzie przysługiwało w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie zawsze osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie bez znaczenia jest kwestia, czy stronie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Jednakże uprawnienia takiego wnioskodawczyni nie ma na etapie postępowania nadzorczego. Kolegium zaznaczyło, że nie zajmuje się w niniejszym postępowaniu kwestią będącą podstawą złożenia wniosku przez A. W., tj. rażącym - w jej ocenie - naruszeniem przepisów dekretu warszawskiego, polegającym na odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu. W pierwszej kolejności badaniu podlega interes prawny osoby, która wystąpiła z takim żądaniem i jej legitymacja do wszczęcia postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2015 r. skargę złożyła A. W. Zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu z [...] 2014 r. zarzuciła: 1) naruszenie - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 157 § 2 kpa, art. 28 kpa, art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz w zw. z art. 931k.c -940 k.c, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niezasadnego przyjęcia, iż skarżąca jako następca prawny w sukcesji ogólnej byłego właściciela nieruchomości nie posiadała interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 125 § 3 kpa, poprzez nie doręczenie uczestnikom postępowania A. Ś. i J. S. odpisu zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] 2014 r. - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa, poprzez wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; - naruszenie art. 28 kpa i art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez niezasadną odmowę przyznania skarżącej statusu strony postępowania i bezzasadnego zakwestionowania jej interesu prawnego oraz w konsekwencji niezasadną odmowę wszczęcia postępowania, pomimo braku podstaw do przyjęcia, iż żądanie skarżącej jest oczywiście niezasadne; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanego postanowienia w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jest rażące naruszenie przez Prezydium Rady Narodowej, a następnie przez organ nadzorczy prawa, tj. art. 7 dekretu, poprzez odmowę przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość mogła być wykorzystywana przez dotychczasowego jej właściciela K. W. Wskazała, że roszczenie o oddanie gruntu byłym właścicielom na podstawie art. 7 dekretu nie było związane ani uzależnione od zachowania gruntu na cel związany z gospodarstwem rolnym. Było ono determinowanie wyłącznie przeznaczeniem gruntu w planie miejscowym. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi. Orzeczenie zostało wydane jeszcze za życia spadkodawcy. W skład spadku po byłym właścicielu nie wchodziło już roszczenie wynikające z art. 7 dekretu, a jedynie roszczenie o wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego. Nieruchomość mogła być oddana byłemu właścicielowi nie tylko w celu prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, ale zawsze, gdy dopuszczalny był sposób korzystania z nieruchomości przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro decyzja Prezydium Rady Narodowej nie odnosiła się do odmowy przyznania prawa własności czasowej na cele gospodarstwa rolnego nie sposób odmówić skarżącej interesu prawnego w domaganiu się wyeliminowaniu ww. wadliwego orzeczenia. Skarżąca podkreśliła, że orzeczenie z 1960 r. nie było adresowane do spadkobierców dziedziczących gospodarstwo rolne, ale do żyjącego wówczas spadkodawcy. Podniosła, że zgodnie z przepisami dekretu, roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie było uzależnione od przeznaczenia tego gruntu na cele gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącej spadkobiercy dziedziczący gospodarstwo rolne po K. W. odziedziczyli jedynie posiadanie gospodarstwa rolnego oraz wszelkie prawa związane z jego prowadzeniem. Dziedziczony grunt, w dacie śmierci K. W., z uwagi na działanie dekretu warszawskiego nie stanowił jego własności, a zatem spadkodawca w dacie otwarcia spadku nie był właścicielem gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego (a jedynie właścicielem urządzeń ruchomych znajdujących się w gospodarstwie). Skarżąca podniosła, że posiadanie wchodziło w skład masy spadkowej i podlegało odrębnemu orzeczeniu na zasadach art. 677 k.p.c (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2007 r.). Ponieważ zgodnie z art. 55 k.c w skład gospodarstwa rolnego wchodzą również prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przyjąć należało, że pod pojęciem dziedziczenia gospodarstwa rolnego można rozumieć również dziedziczenie praw związanych z jego prowadzeniem (np. orzeczenie SN sygn. akt III CRN 157/70). Z powyższego wynika, iż przedmiotem orzeczenia Sądu w zakresie określenia kręgu osób dziedziczących gospodarstwo rolne (gruntów objętych działaniem dekretu wchodzących w jego skład) było jedynie uprawnienie do dalszego wykorzystywania gruntu na cele rolne (dalszego jego posiadania i praw związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego). Tylko w tym rozumieniu dziedziczenia gospodarstwa rolnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane orzeczeniem określającym spadkobierców gospodarstwa rolnego po byłym właścicielu. Skarżąca podniosła, że wykazała następstwo prawne w zakresie sukcesji generalnej po K. W. W toku postępowania przedstawiła postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku na swoją rzecz po matce Z. Ś. - spadkobierczyni K. W. Wykazała tym samym swój interes prawny. Zdaniem skarżącej Kolegium wydając postanowienie nie dokonało w sprawie własnych niezbędnych ustaleń, co narusza art. 7 kpa, art. 77 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa. Skarżąca zarzuciła, że zastosowanie art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Brak interesu prawnego musi być oczywisty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Po wszczęciu postępowania sądowego Sąd dwukrotnie zawieszał postępowanie, gdyż zmarli uczestnicy: T.C., a następnie J. W. Po wskazaniu spadkobierców zmarłych postępowanie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze [...] przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy [...]. Komunalizacja gruntów następowała więc ex lege bez konieczności wydawania aktów indywidualnych i jak wynika z wyżej powołanego przepisu dotyczyła "wszelkich gruntów". Komunalizacja gruntów była więc bezwarunkowa, bez względu na to, jaki charakter miał ten grunt, na jakie cele był dotychczas wykorzystywany i czy mógł służyć odbudowie, czy też nie. Natomiast zgodnie z art. 7 ust 2 dekretu organ był obowiązany uwzględnić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Odnosząc to do niniejszej sprawy wskazać należy, że bez znaczenia było jaki grunt został przejęty w trybie dekretu warszawskiego, czy był to grunt rolny czy też inny. Z kolei uwzględnienie wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy (prawa użytkowania wieczystego) nie było uzależnione od charakteru gruntu przed jego objęciem przez gminę, lecz od planu zabudowy. Uznanie "planistycznego" charakteru dekretu wpływa na ocenę aktów administracyjnych wydawanych na jego podstawie, w szczególności decyzji odmawiających przyznania prawa wieczystej dzierżawy. Należy podnieść, że skarżąca jest spadkobiercą na zasadach ogólnych po K. W. - przeddekretowym właścicielu nieruchomości. Ma więc interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu do domagania się kontroli legalności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydanego wobec jej spadkodawcy. Dekret z 26 października 1945 r. nie wiązał bowiem żadnych skutków prawnych z przejęciem gospodarstw rolnych. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nie obowiązywały przepisy dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych. Natomiast obowiązywanie ich w dacie śmierci byłego właściciela nie ma żadnego znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej do domagania się kontroli w trybie nadzoru orzeczenia dekretowego. W tej bowiem dacie K. W. nie był już właścicielem gospodarstwa. Faktyczne posiadanie gospodarstwa (pomimo przejęcia na mocy dekretu) przez jego spadkobierców lub niektórych z nich oraz dziedziczenie gospodarstwa nie ma wpływu (z przyczyn wyżej omówionych) na uprawnienia spadkobiercy na zasadach ogólnych do żądania kontroli orzeczenia dekretowego. Jak już wspomniano dekret warszawski nie wiązał żadnych skutków prawnych z przejętymi gospodarstwami rolnymi. Do oceny legalności orzeczenia (w niniejszej sprawie wydanego [...] 1960 r.) należy stosować wzorzec przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. W tej dacie nie było przepisów regulujących odmiennie dziedziczenie gospodarstw rolnych. Nie było ich także w dniu wejścia w życie dekretu. Również kwestionowane orzeczenie dekretowe nie odnosiło się w żaden sposób do gospodarstwa rolnego. Powołana przez Kolegium uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 września 1967 r., sygn. III CZP 117/66 nie ma zastosowania w mniejszej sprawie. Dotyczy ona powództwa o wydanie gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie nie chodzi o wydanie gospodarstwa lecz o kontrolę legalności orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) i legitymację skarżącej do domagania się tej kontroli. Należy więc podzielić zarzuty skargi, że organ wydając zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28 kpa w zw. art. 7 ust.1 i ust. 2 dekretu warszawskiego, art. 157 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych. Trafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61a § 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawczyni. Wręcz przeciwnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bez wszczęcia postępowania, prowadziło szerokie (choć wadliwe) ustalenia dotyczące legitymacji skarżącej. Wymagało to niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron postępowania, w tym także pozostałych spadkobierców po Z.Ś. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i lit. c oraz art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.