I SA/Wa 1143/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. i W. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2022 r., nr 631/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda/organ") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 4 listopada 2021 r., nr 314/SD/2021, odmawiającą uchylenia własnej decyzji z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2020, o umorzeniu postępowania o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. (plac) nr [...] w zakresie części o pow. 524 m2, stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość [...] stanowiła współwłasność A. i K. małżonków F. oraz J. i Z. małżonków K. w równych częściach niepodzielnie. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] został złożony w dniu 18 maja 1948 r. przez adw. H. W., reprezentującą A. i K. małżonków F. i J. i Z. małżonków K., w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Poza tym wnioskiem do organu nie wpłynęło żadne inne pismo wnioskodawców. Decyzją z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2020, Prezydent, działając na podstawie art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, umorzył postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 maja 1948 r. A. i K. małżonków F. oraz J. i Z. małżonków K. o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. (plac) nr [...] w zakresie części o pow. 524 m2, stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Przywołując regulacje dekretu oraz treść art. 214b u.g.n. Prezydent podał, że w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia w dniu 20 września 2017 r. wezwania zaineresowanych do wykazania swoich praw – nikt się nie zgłosił wykazując następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości [...]. A zatem brak zgłoszenia następców prawnych skutkował umorzeniem postępowania w sprawie dekretowej. Pismem z 4 stycznia 2021 r. M. F. i W. F., reprezentowani przez r.pr. M. F., wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta z 24 września, nr 152/SD/2021, w trybie art. 154 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu 4 lutego 2004 r. M., W. i K. F. (spadkobiercy po A. F.) złożyli do Urzędu [...] - Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, co oznacza, że spadkobiercy po A. F. zgłosili skutecznie swój udział w sprawie. Tym samym nie ziściły się przesłanki z art. 214b u.g.n. Decyzją z 4 listopada 2021 r., nr 314/SD/2021, Prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2021. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wyjaśnił, że pomimo dokonanego ogłoszenia, w wymaganym przez art. 214b u.g.n. terminie nikt nie zgłosił swoich praw, wobec czego postępowanie musiało zostać umorzone. Ponadto Prezydent wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania wobec decyzji związanych, a taką jest decyzja wydana na podstawie art. 214b u.g.n. Prezydent uznał również, że w aktach sprawy brak wniosku z 4 lutego 2004 r. podpisanego przez M. F., W. F. oraz K. F. o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. F. i W. F., reprezentowani przez r.pr. M. F. Decyzją z 14 marca 2022 r., nr 631/2022, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 4 listopada 2021 r., nr 314/SD/2021, odmawiającą uchylenia własnej decyzji z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2020, o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że porównanie treści przepisów art. 214b u.g.n. i art. 154 k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzja wydana w trybie art. 214b u.g.n. jest decyzją związaną, w związku z czym tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji Prezydenta z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2021. Wojewoda zwrócił również uwagę, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją. Oznacza to, że późniejsze przedłożenie dowodów, których organ I instancji nie posiadał wydając decyzję nr 152/SD/2021 z 24 września 2020 r., nie może stanowić podstawy do jej uchylenia. W skardze na ww. decyzję M. F. oraz W. F. (dalej jako "Skarżący") zarzucili zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta nr 314/SD/2021 z 4 listopada 2021 r. naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego niezgłoszenia się przez Skarżących do udziału w postępowaniu dekretowym, podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że w dniu 4 lutego 2004 r. M., W. i K. F. złożyli do Urzędu [...] - Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, a zatem zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym, mając na względzie, iż pismo zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej, co świadczy o dokonanej przez organ wadliwej ocenie dowodów z dokumentów takich jak: pismo z 4 lutego 2004 r. wraz z załącznikami oraz potwierdzenie nadania tegoż pisma listem poleconym; 2) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, jakoby Skarżący nie zgłosili swego udziału w postępowaniu dekretowym - mimo skutecznego nadania pisma z 4 lutego 2004 r. za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego - podczas gdy: a) z materiału dowodowego wynikało, że w dniu 4 lutego 2004 r. M., W. i K. F. złożyli do Urzędu [...] - Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, a zatem zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym mając na względzie, iż pismo z 4 lutego 2004 r. zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej, b) oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym - Poczty Polskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do organu, a zatem bez znaczenia pozostaje, że organ zagubił pismo Skarżących datowane na 4 lutego 2004 r. bądź że z innych przyczyn nie dołączono go do akt sprawy, c) data nadania przesyłki listem poleconym jest datą pewną i wywołuje skutki prawne w postaci przyjęcia owej daty jako daty dokonania czynności; 3) art. 154 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, jakoby nie zachodziły przesłanki do uchylenia przez organ I instancji własnej decyzji nr 152/SD/2020 z 24 września 2020 r., podczas gdy za uchyleniem ww. decyzji przemawiał zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, mając na względzie, iż spadkobiercy po A. F. skutecznie zgłosili swój udział w niniejszej sprawie w 2004 roku, a nadto fakt, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 214b u.g.n.; 4) art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, jakoby zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ I instancji tegoż przepisu i w konsekwencji umorzenia postępowania, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, mając na względzie, iż: a) Skarżący skutecznie zgłosili swój udział w niniejszej sprawie w 2004 roku, b) organ I instancji w toku postępowania ustalił tożsamość spadkobierców zmarłych właścicieli (a zatem ustalił strony), lecz zaniechał skierowania do nich korespondencji, c) na gruncie sprawy organ I instancji ustalił faktycznie tożsamość Skarżących, jako stron postępowania (następców prawnych), w szczególności uzyskał odpis aktu urodzenia M. F. oraz W. F., d) dyspozycja art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. odnosi się do obiektywnej przeszkody w ustaleniu adresów stron, a nie do sytuacji kiedy organ I instancji z własnej winy zaniechuje ustalenia adresów, co oznacza, że nie zaistniała przesłanka niemożliwości ustalenia stron postępowania bądź ich adresów, co nie uprawniało organ I instancji do umorzenia postępowania, a co jednocześnie świadczyło o podstawach do uchylenia własnej decyzji na mocy art. 154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Prezydenta nr 152/SD/2020 z 24 września 2020 r. umarzającej postępowanie dekretowe, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy oraz rozstrzygnięcie tj. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta nr 152/SD/2020 z 24 września 2020 r. umarzającej postępowanie dekretowe. Wnieśli również o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej. Skarżący wnieśli również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z 25 października 2022 r. Skarżący przedstawili dodatkowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei w myśl jego § 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu przez organy obu instancji, analiza tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych, dlatego zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za zasadny. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się bowiem, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1959/21 oraz wskazany w tymże wyroku komentarz do art. 154 k.p.a. (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 10). Dodatkowo podnieść wypada, że w postępowaniu w trybie przepisu art. 154 k.p.a. właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022, teza 6). Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że jeżeli Skarżący dostrzegają w decyzji Prezydenta z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2020, wady tkwiące w samej decyzji, jak chociażby podnoszona przez Skarżących kwestia zgłoszenia ich udział w niniejszej sprawie dekretowej – co Skarżący wywodzą z faktu złożenia w dniu 4 lutego 2004 r. przez M., W. i K. F. do Urzędu [...] - Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosku o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości [...], lub nieprawidłowości w postępowaniu, które doprowadziło do wydania tejże decyzji, to zdaniem Sądu, Skarżący mają do dyspozycji dedykowane dla takich naruszeń inne tryby nadzwyczajne niż tryb z art. 154 k.p.a., których zainicjowanie Skarżący winni rozważyć w takiej sytuacji. Kontrola decyzji wadliwych, a za taką Skarżący uznają decyzję z 24 września 2020 r., nr 152/SD/2020, nie jest bowiem dopuszczalna w trybie art. 154 k.p.a. Na marginesie powyższego, wyjaśnić należy także, że nie mają racji Skarżący twierdząc, iż ww. wniosek złożony w 2004 r. dotyczy postępowania dekretowego zainicjowanego wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] złożonym w dniu 18 maja 1948 r. przez adw. H. W., reprezentującą A. i K. małżonków F. i J. i Z. małżonków K. Zauważyć bowiem należy, że z treści art. 214 ust. 1 u.g.n. wynika wygaśnięcie roszczeń przewidzianych w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu, jednak w przypadkach przewidzianych w art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. mogą być prowadzone sprawy o zwrot nieruchomości [...], jeżeli nieruchomości te dają się zakwalifikować do wskazanych w tych przepisach warunków. Przepis art. 214 u.g.n. na charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i jest wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego oraz zwrotu budynków w przypadkach w nim przewidzianych. Uprawnienie wynikające z art. 214 u.g.n. to zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Uprawnienia przewidziane w art. 214 (a także w art. 215 u.g.n.) przysługują, gdy były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie ww. dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 u.g.n. i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Roszczenie oparte na art. 7 tego dekretu ma pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach. Dlatego wniosek oparty na art. 214 u.g.n. nie może być rozpoznany przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. W sytuacji jednoczesnego złożenia tych dwóch wniosków postępowanie zainicjowane wnioskiem opartym na art. 214 u.g.n. winno zostać zawieszone do czasu rozpoznania wniosku dekretowego (zob. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022, oraz orzecznictwo sądowe w nim wskazane). Wobec powyższego, bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia wystosowania w 2004 r., m.in. przez Skarżących, żądania (abstrahując od tego czy wniosek ten faktycznie do organu dotarła i znajduje się w aktach) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...], ponieważ tak jak już wspomniano sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 u.g.n. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżących nie sposób z tego faktu wywieść okoliczności, że złożenie w 2004 r. przedmiotowego wniosku stanowiło skuteczne zgłoszenie się następców prawnych dawnych właścicieli tejże nieruchomości do sprawy dekretowej. Zgodnie natomiast z art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Podstawa umorzenia zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Jak wynika z ww. przepisu organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Ww. regulacja dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy oznacza, że prócz zbadania przesłanek zawartych w obowiązującym art. 7 ust. 2 dekretu, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy podmiot zgłaszający swoje prawa wykazał je stosownymi dokumentami w określonym ustawą terminie. Osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Jak wynika z akt sprawy, pomimo zamieszczenia stosownego ogłoszenia w dniu 20 września 2017 r. w dziennikach o zasięgu ogólnopolskim ("Rzeczypospolita" oraz "Gazeta Wyborcza"), Skarżący nie zgłosili się w ustawowym terminie sześciu miesięcy, zawartym w art. 214b u.g.n., i który upłynął 20 marca 2018 r., jak też nie udowodnili w tym okresie ani w okresie kolejnych trzech miesięcy praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości. Nie mają przy tym racji Skarżący, którzy twierdzą, że organ prowadzący postępowanie dekretowe miał obowiązek poszukiwania (do skutku) następców prawnych. Trzeba bowiem podkreślić, że celem dodania art. 214b do przepisów u.g.n. [nowelizacją z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271)], było umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych, wszczętych wnioskami złożonymi na podstawie przepisów dekretu, w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano na przypadki niemożności ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. Art. 214b u.g.n. miał na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem wobec braku zainteresowania wynikiem sprawy stron bądź ich następców prawnych, przy czym termin w nim wskazany jest terminem prawa materialnego nie podlegającym przedłużeniu czy przywróceniu. Przepisów dotyczących zawieszenia postępowania na wniosek nie stosuje się, gdyż prowadziłoby to do obejścia definitywnego uregulowania ww. kwestii przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 252/19). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy obu instancji nie naruszyły pozostałych przepisów przywołanych w skardze. Treść art. 214b u.g.n. jest bowiem jednoznaczna i obligowała Prezydenta do umorzenia postępowania w przypadku nieudowodnienia następstwa praw do nieruchomości dekretowej w określonym w tym przepisie terminie. Wskazać wypada w tym miejscu, że ostateczna decyzja administracyjna może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie nie będzie zmierzać do ponownej, merytorycznej oceny takiej decyzji, a to w istocie, zdaniem Sądu, stanowiło rzeczywisty zamiar Skarżących, co słusznie nie mogło znaleźć aprobaty ze strony orzekających w sprawie organów. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.