I SA/Wa 1149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w obr.[...], gm.[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną – wojewódzką, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. zobowiązał w miejsce Marszałka Województwa [...] Zarząd Województwa [...], jako organ wykonawczy województwa. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...], w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku po W. B., który w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem tej nieruchomości. Na postanowienie Wojewody zażalenie wniósł Zarząd Województwa [...] podnosząc, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości, skoro zbył on za życia przysługujące mu prawa własności na rzecz innych osób i nie mogło być ono przedmiotem dziedziczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia oraz całości sprawy Minister wskazując na przepis 28 kpa wyjaśnił, że organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie. Stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy są: osoba, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości albo jej spadkobiercy oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07). Ponadto stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Organ podniósł, że z art. 30 § 4 kpa wynika, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła własność W. B. A zatem stronami niniejszego postępowania, zgodnie z treścią art. 28 kpa, są również wszyscy następcy prawni W. B. Konieczne jest zatem ustalenie jego spadkobierców. Minister podniósł, że wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa [...] spadkobiercy W. B. są stronami przedmiotowego postępowania, skoro był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. Przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych stronach postępowania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są niezbędne do określenia następców prawnych zmarłej strony (art. 1025 kc) oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu (art. 28 kpa). Organ zobowiązany jest zatem z urzędu zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], stosownie do art. 100 § 1 pkt 4 kpa, wezwał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym W. B. Jednakże organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem do którego powinno być skierowane postanowienie. W ocenie Ministra należało wezwać, na podstawie art. 100 § 1 kpa, Zarząd Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. Jako wnioskodawca przedmiotowego postępowania administracyjnego Zarząd ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania oraz w jego zakończeniu. Minister wyjaśnił, że postępowanie, w którym organ orzeka o nabyciu przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości ma bezpośredni wpływ na zakres jego praw majątkowych. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. bezpośrednio dotyczy praw wnioskodawcy niniejszego postępowania. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. skargę złożyło Województwo [...]. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...], a nadto naruszenie art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 kpa, poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu I instancji bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia. Skarżące Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że W. B. umową sprzedaży z [...] maja 2011 r., rep.[...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. i K. małżonków J., będących stronami w niniejszym postępowaniu. W. B. zmarł [...] lutego 2012 r., a jego córka - I. B. nie udzieliła organowi odpowiedzi na pismo z zapytaniem, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po ojcu. Skarżący podniósł, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, skoro zbył on za życia przysługujące mu prawo własności na rzecz innych osób i nie mogłoby być ono przedmiotem dziedziczenia. W ocenie skarżącego trudno dopatrzyć się, na czym ma opierać się interes prawny spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości, który jeszcze za życia zbył swoje prawo własności do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga nie jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Dlatego przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić należy, że z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy. Stosując go, organ bada spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanek wymienionych w przepisie. Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące 1 stycznia 1999 r. Stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (wyroki WSA w Warszawie: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 175/12, z 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2564/12, 20 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1021/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 656/11). Zasadnie zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie poza aktualnymi właścicielami nieruchomości stronami tego postępowania winny być również osoby, które 31 grudnia 1998 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a zatem wobec śmierci W. B., także jego spadkobiercy. Konieczne jest więc ustalenie następców prawnych zmarłego W. B. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Zważyć należy, że czym innym jest "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron (w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania), a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych znanych lecz zmarłych stron postępowania. Prawidłowe jest stanowisko organów, że ustalenie spadkobierców W. B. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony nie narusza prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14). Jak wyżej zaznaczono ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej strony stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.