I SA/Wa 1154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiającą pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na godne życie. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2021 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie bezterminowego zasiłku celowego w kwocie 2000 zł z przeznaczeniem na godne życie. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Prezydent odmówił pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na godne życie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w katalogu potrzeb wskazanym w art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876 ze zm., dalej jako u.o.p.s."), ustawodawca nie wymienił pomocy finansowej zasiłku na "godne życie", jednakże katalog ten ma charakter otwarty. Dlatego też Prezydent wskazał, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 7 pkt 2-15 u.o.p.s. Jak wynika z ustaleń dokonanych podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Skarżący spełnia przesłankę długotrwałej lub ciężkiej choroby, o której mowa w art. 7 pkt 6 u.o.p.s. Natomiast, dochód Skarżącego w postaci emerytury, dodatku mieszkaniowego i energetycznego wynosi łącznie [...] zł miesięcznie i przekracza kwotę kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.o.p.s., która w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 701 zł. W tym stanie rzeczy Prezydent rozważył możliwość przyznania pomocy Skarżącemu na podstawie art. 41 pkt 1 u.o.p.s. Prezydent uznał jednak, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi żaden szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwałaby na udzielenie pomocy. Ponadto, organ I instancji wskazał, że Skarżący oczekuje pomocy bezterminowej (w kwocie przekraczającej 250% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej), a nie jednorazowej, co nie mieści się we wskazanych wyżej przepisach. Odmowę udzielenia pomocy Skarżącemu Prezydent uzasadnił również tym, że Skarżący regularnie otrzymuję pomoc finansową na różne cele. Zdaniem organu I instancji, Skarżący dysponuje dochodem, aby samodzielnie ponosić wydatki na podstawowe potrzeby, natomiast pomoc społeczna nie ma na celu zaspokajanie potrzeb klientów w sposób ciągły i we wszelkich sferach życia. Prezydent podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Prezydenta Skarżący wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu swojej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż Skarżący przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s., tj. kwotę 701 zł na osobę, a zatem nie kwalifikuje się, do otrzymania pomocy z tego tytułu. Kolegium oceniło więc możliwość zastosowania przepisu art. 41 pkt 1 u.o.p.s., zaznaczając przy tym, że specjalny zasiłek celowy ma wyjątkowy charakter i powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. a jego wysokość nie może przekraczać kwoty kryterium dochodowego. Kolegium wyjaśniło także, że szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 u.op.s., muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby klienta mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku, z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że Skarżący choć znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu niskich dochodów, jednakże posiada stały dochód w wysokości [...] zł, na który składają się następujące świadczenia: emerytura w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy i energetyczny, co przekracza kryterium dochodowe określone na kwotę 701 zł na osobę. Ponadto, Kolegium zauważyło, że Skarżący jest pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, od którego otrzymuje stałą pomoc (w 2021 r. przyznano pomoc w łącznej wysokości [...] zł). Kolegium podniosło również, że Skarżący nie powołał się na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniósł o przyznanie pomocy na bieżące potrzeby. Wobec powyższego organ stwierdził, że Skarżący korzysta z pomocy społecznej, którą organ pomocy przyznaje regularnie, natomiast organ nie ma w obowiązku zabezpieczać wszystkich potrzeb Skarżącego. Dlatego też, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł Skarżący, podnosząc, że wnioskowane świadczenie ma na celu zapewnienie godnego życia Skarżącemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] (w treści decyzji organ błędnie wskazał datę jej wydania jako [...] kwietnia 2020 r., na co wskazuje również treść odpowiedzi na skargę), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiającą pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na godne życie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.o.p.s. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.o.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 701,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2018 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1358). Użyte przepisie art. 39 u.o.p.s. słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuję się, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.o.p.s. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten został podtrzymany w orzecznictwie, w tym w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że: "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno-ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje". Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji poddały należytej oceniły wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie Skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, w szczególności to, że dochód Skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 701 zł, ponieważ osiągnął wysokość [...] zł. W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego, na podstawie art. 39 u.o.p.s., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było również to, że Skarżący otrzymuje już pomoc w formie zasiłków celowych, i która w ocenie organów, ma za zadanie zabezpieczać jego podstawowe i niezbędne potrzeby. Z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się nie zgodzić. Tym bardziej, że Skarżący nie jest, całkowicie pozbawiony środków do życia, wszak otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, oraz dodatek energetyczny w kwocie [...] zł – łącznie [...] zł. Nie można tez tracić z pola widzenia okoliczności, że w okresie styczeń-marzec 2021 r. Skarżący otrzymał od organu pomocowego pomoc finansową w łącznej wysokości [...] zł (vide: pismo Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z [...] marca 2021 r.). Z akt sprawy wynika zatem, że organ pomocy społecznej na bieżąco, w ramach swoich ograniczonych możliwości, reaguje na różne potrzeby Skarżącego. Sąd nie neguje przy tym okoliczności, że sytuacja Skarżącego jest trudna, na co uwagę zwróciły także orzekające w sprawie organy. Skarżący samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, jak wyjaśnił w toku postępowania nie ma żadnej rodziny, nie pracuje zawodowo, nie podejmuje prac dorywczych, a jego dochody pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, są niskie. Niemiej jednak Sąd zwraca uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego nie może być traktowana przez Skarżącego jako źródło stałego utrzymania, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, a nie jej "utrwalanie" poprzez przyzwyczajanie do stałej pomocy, która w dłuższej perspektywie może się okazać czynnikiem demotywującym w kontekście wyjścia z sytuacji niedostatku, uniemożliwiając tym samym realizacje celu pomocy społecznej jakim jest zapobieganie tego rodzaju trudnym sytuacjom. Przyznanie zasiłku celowego jest bowiem uzasadnione gdy w realiach konkretnego przypadku okaże się, że zasiłek zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, organ może ją przyznać (ale nie musi). W ocenie Sądu, organy rozpoznając sprawę dokonały wszechstronnej oceny zasadności wnioskowanej przez Skarżącego pomocy. W świetle ustalonych przez organy okoliczności dochodowych i życiowych Skarżącego nie sposób jednak uznać, że ubieganie się o pomoc na "godne życie" w postaci bezterminowego zasiłku celowego kwocie 2000 zł miesięcznie byłoby świadczeniem znajdującym uzasadnienia w tych okolicznościach i nie mieściłoby się w celach pomocy społecznej. Podkreślić należy także, że pomoc przyznawana w ramach pomocy społecznej nie ma służyć zaspakajaniu danej potrzeby strony w pełnej wysokości. Strona wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej winna liczyć się z tym, iż nie otrzyma w pełnej wysokości świadczenia, o które wnioskowała - zależy to bowiem od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej oraz od liczby osób ubiegających się o pomoc. Ubiegający się o pomoc w pierwszej kolejności winni rozwiązywać swoje problemy życiowe we własnym zakresie. Pomoc społeczna pełni jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości osób uprawnionych. Organy orzekające stwierdziły również, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 u.o.p.s. Wyjaśnić należy, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego może mieć miejsce w szczególnych przypadkach, związanych z wystąpieniem nagłej potrzeby, spowodowanej sytuacją nadzwyczajną jaka może zaistnieć w życiu osoby potrzebującej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Jak słusznie wskazały organy obu instancji, w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Skarżący także nie wykazał aby było inaczej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.