I SA/Wa 1156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Burmistrz Gminy B. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. obejmującego teren wsi Z. oznaczonej jako część [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] listopada 2004 r. i uchwałą [...], na wniosek M. A. K. i A. J. K. z dnia [...] września 2011 r., pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] (KW nr [...]), zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część postanowienia. Organ wskazał, że projektowana działka nr [...] utworzy jedność gospodarczą z działkami nr [...]. Projektowana działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi powiatowej, ul. [...]. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Powiat [...], działający poprzez Zarząd, wniósł zażalenie od wymienionego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że podział nieruchomości ma uwzględniać poszerzenie istniejącego pasa drogowego. Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydania ostatecznej decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości, działka gruntu wydzielona pod poszerzenie ul. [...], przejdzie z mocy prawa na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W ocenie Powiatu wydzielenie poszerzenia przy podziale nieruchomości nie jest konieczne z punktu widzenia prawnego i ekonomicznego. W chwili obecnej ul. [...] jest drogą urządzoną o szerokości [...] m i nie istnieje potrzeba jej poszerzania. Podniesiono, iż z analizy dokumentacji geodezyjnej wynika, że wzdłuż granicy działki nr ew. [...] od strony ul. [...] znajduje się [..]. Te naniesienia budowlane są położone na gruncie, który jest przeznaczony pod poszerzenie drogi powiatowej ul. [...]. Ze względu na to zajdzie konieczność wydania nieruchomości poprzez [...]. Ponadto, [..] działki sąsiadujące z przedmiotową działką wzdłuż ul. [...] są zabudowane budynkami posadowionymi bardzo blisko linii rozgraniczającej drogi. Powiat wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami daje możliwość podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Powiatu [...] od wymienionego wyżej postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnoszący zażalenie nie jest stroną niniejszego postępowania, co stanowi podstawę stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ wskazał, że w myśl wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1262/06 "w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zatwierdzenie projektu podziału mogą wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a więc mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również jako strony mogą odwołać się od decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu". SKO wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby Zarząd Powiatu [...] był właścicielem działki, dla której opiniowany jest wstępny projekt podziału. Postępowanie podjęte w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości i sprowadza się do badania zgodności zaproponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ opiniujący na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opinia nie dotyczy celowości przedsięwzięcia, jak również jego skutków finansowych. Postanowienie SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. stało się przedmiotem skargi Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jego uchylenie, Powiat powołując się na przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że w przypadku zaistnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, wydanej po zaopiniowaniu podziału zaskarżonym postanowieniem, działka gruntu wydzielona na poszerzenie ulicy [...] przejdzie z mocy prawa na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Z tego tytułu, w stosunku do Powiatu [...], w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, powstanie roszczenie o wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości oraz postępowaniu przed organem odwoławczym, Powiat [...] powinien być uznany za stronę. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje stwierdzenia SKO, iż podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jednakże Powiat [...] ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o podział nieruchomości, albowiem decyzja ta wywołuje skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania, ale również dla wypłacającego to odszkodowanie. W konsekwencji, jak podniesiono w skardze, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu Powiatu [...], legitymującą do udziału w postępowaniu podziałowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Ponownie wskazało, że Powiat nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, a zatem nie może być stroną postępowania opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i z tego względu podlega oddaleniu. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadnie organ stwierdził bowiem, iż Powiat [...] nie ma legitymacji do wniesienia zażalenia od opinii Burmistrza Gminy B. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia przez Powiat [...] opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazania wymaga, iż uprawnienie do występowania w charakterze strony wiąże się z koniecznością wykazania interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w tym przypadku Powiatu [...]. W niniejszej sprawie, obejmującej opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, taki związek materialnoprawny nie zachodzi. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym to, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Podstawę materialnoprawną postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2011 r. zaskarżonego przez Powiat [...] zażaleniem stanowi przepis art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Stosownie do tego przepisu, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4 wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). W sprawie nie jest sporne, że opiniowanie zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego (v. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 1 marca 1999 r. sygn. I OPK 1/99; wyrok NSA oz. W Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt SA/Rz 899/98). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniu skarżącego, że jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania samej opinii o zgodności proponowanego przez współwłaścicieli podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Z opinii Wójta wydanej na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie wynikają jeszcze dla Powiatu ani uprawnienia ani obowiązki, niezależnie od tego, że wskazano w niej przeznaczenie jednej z projektowanych działek pod poszerzenie drogi powiatowej. Przymiotu strony nie tworzą bowiem ewentualne przyszłe uprawnienia, czy obowiązki, a o takich tylko można na tym etapie sprawy mówić. Sąd nie podziela natomiast poglądu SKO wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że tylko właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty, czy współużytkownik wieczysty mogą odwołać się od decyzji podziałowej. W ocenie Sądu opinia stanowi jedynie o zgodności bądź niezgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Pozytywna opinia wydana na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest niezbędnym, ale jedynie wstępnym warunkiem podziału nieruchomości, umożliwiającym dopiero wystąpienie przez osobę, która ma w tym interes prawny, z wnioskiem o podział nieruchomości. Pamiętać należy przy tym, że podziału nieruchomości dokonuje się na koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Tym też należy tłumaczyć cel wcześniejszego opiniowania przez ten sam organ wstępnego projektu, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych (v. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 1 marca 1999 r. sygn. I OPK 1/99; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Po uzyskaniu pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu właściciel nieruchomości we własnym zakresie i na własny koszt zleca geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości. Dopiero na tym etapie postępowania następuje czynność przyjęcia granic nieruchomości (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Zaznaczyć przy tym należy, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku wystąpienia o podział nieruchomości zgodny z zaopiniowanym projektem. Podkreślenia wymaga, że tak jak nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej tytułu prawnego, czy osoby zgłaszające roszczenie do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej, tak też przymiotu strony nie tworzą ewentualne przyszłe prawa, czy obowiązki i nie mogą być podstawą do wywodzenia – przed wydaniem decyzji podziałowej – interesu prawnego. Interesu prawnego nie tworzy również samo doręczenie Powiatowi [...] postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie zaś do art. 144 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (v. B.Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 12, Warszawa 2012, str. 507). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopuszcza się, w przypadku, gdy z odwołania wynika, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (v. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09, www.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wobec ustalania istnienia interesu prawnego na gruncie prawa materialnego, organ powinien był umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1627/10 orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.