I SA/Wa 1157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 8 maja 2018r. w sprawie I OSK 233/17 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/16 oddalający skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającą w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1951 r. nr [...]. Orzeczeniem tym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako: dekret) odmówiono będącymi osobami fizycznymi dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. B. - powołując się na jej przeznaczenie pod użyteczność publiczną w planie zagospodarowania tj. pod budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego. Stwierdzając nieważność orzeczenia z [...] września 1951 r. organ powołał się na związanie zapadłymi uprzednio w niniejszej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 930/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I OSK 2976/12; i uznał, że orzeczenie dekretowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotychczasowi właściciele mogli korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił dalej, że realizacja celu w postaci handlu państwowego lub spółdzielczego mogła nastąpić - o ile ówcześni właściciele (oraz właściciele nieruchomości sąsiednich) założyliby w tym celu spółdzielnię. W nawiązaniu do powyższego minister przywołał obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy dot. spółdzielni. Skarżąca C. Sp. z o.o. w W. zarzuciła decyzji ministra z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiający się w odmowie zbadania i wyjaśnienia kwestii, czy właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] mogli w świetle ówcześnie obowiązującego prawa skutecznie założyć spółdzielnię i wykorzystywać grunt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 153 ppsa w zw. z art. 77 § 1, 7, 80 oraz 107 § 3 kpa, poprzez błędne wykonanie wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2976/12 na skutek braku dokonania wyczerpujących ustaleń z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie tego, czy dawni właściciele nieruchomości mogli realizować funkcję planu zagospodarowania przestrzennego jaką był handel spółdzielczy; c) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia 13 sierpnia 2015 r. pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że byli właściciele nieruchomości mogli korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego; b) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że w świetle obowiązującego prawa byli właściciele nieruchomości mieli w realiach niniejszej sprawy możliwość utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 ppsa i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z 8 maja 2018r. w sprawie I OSK 233/17 uchylającego wyrok WSA z 12 października 2016 r., NSA wskazał, że organ (a następnie WSA w sprawie I SA/Wa 1008/16) opatrznie przyjęli stanowisko NSA zawarte w dotyczącym tej samej sprawy poprzednim wyroku NSA z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 2976/12), gdyż Sąd ten nie przesądził kwestii kluczowej dla wyniku sprawy (tj. kwestii możliwości realizacji przez byłych właścicieli zamierzeń planu co do handlu spółdzielczego) a jedynie zarzucił, że dotychczas nie była ona przedmiotem rozważań: tak organu jak i WSA. Dalej, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, NSA uznał za błędne dotychczas wyrażane w sprawie stanowisko, wg którego możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania oznaczała, że owo "korzystanie" nie musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione. Sąd ten wyjaśnił, że przy takim założeniu w zasadzie zawsze korzystanie z gruntu dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie, bo każdorazowo - o ile były właściciel nieruchomości warszawskiej (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować - to mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. Jak wskazał NSA, w takiej sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie służyłoby realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania, zaś taka interpretacja byłaby niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i w istocie rzeczy prowadziłaby do jego obejścia. Wskazując na powyższe NSA podkreślił, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie. Na tę okoliczność NSA przywołał wyroki NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12. W zaleceniach dla tut. Sądu NSA podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić nie tylko to, czy byli właściciele nieruchomości mogli – z punktu widzenia obowiązujących w 1951 r. przepisów - realizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a więc budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego, ale i wyjaśnić, czy było prawnie możliwe, aby to tylko te osoby powyższy cel mogły realizować i to w dodatku w samym centrum stolicy. NSA zalecił odniesienie się do zarzutów skargi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy tut. Sąd uznał, że skarga C. Sp. z o.o. w W. złożona na decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia dekretowego z 1951r. zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa); a także zarzut naruszenia przez ministra art. 153 ppsa w zw. z art. 77 § 1, 7, 80 oraz 107 § 3 kpa. O tym ostatnim jednoznacznie "przesądził" NSA w przywołanym na wstępie wyroku. Kluczowe dla wyniku niniejszego postępowania było ustalenie czy przy tak określonym przeznaczeniu w planie w okolicznościach usytuowania spornej nieruchomości w samym centrum stolicy (jak podkreślił NSA) wniosek "dekretowy", rozpatrywany w 1951 r., mógł zostać uwzględniony; a w szczególności czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] mogli w świetle ówcześnie obowiązującego prawa skutecznie założyć spółdzielnię i wykorzystywać grunt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, że osoby prywatne nie mogły wówczas prowadzić działalności zarezerwowanej dla państwa. Jeśli zaś chodzi o przepisy regulujące status spółdzielni, to mogły je tworzyć zarówno osoby fizyczne jak i osoby prawne. Wg art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (t.j. Dz.U.1950, nr 25, poz. 232, uchylonej z dniem 5 czerwca 1961r.) spółdzielnia musiała liczyć co najmniej 10 członków. Uwzględniając zatem, że ww nieruchomość przy ul. [...] stanowiła współwłasność mniejszej liczby osób fizycznych, które w dacie składania wniosku dekretowego ani też w dacie jego rozpoznawania w 1951r. nie mogły we własnym zakresie osobowym utworzyć spółdzielni, to oczywistym jest, że ówcześni współwłaściciele nie mogli korzystać z nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] z 1948 r. ([...]). Nie mogli oni realizować ani handlu państwowego ani handlu spółdzielczego jak i prowadzić budowy budynków pod tego typu handel w samym centrum miasta. Wobec tego odmowne orzeczenie dekretowe z [...] września 1951 r. nr [...] nie naruszało prawa. Stanowiący jego materialnoprawną podstawę art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli było do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Orzeczenie odmowne adresowane do osób fizycznych - przy takim przeznaczeniu nieruchomości w planie - nie naruszało zatem prawa. Argumentacja uczestników wskazująca z kolei na dopuszczalność i realną możliwość utworzenia przez byłych właścicieli spółdzielni wspólnie z osobami trzecimi w celu realizacji przepisów planu - pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA, którym tut. Sąd w trybie art. 190 ppsa jest związany i które przyjmuje jak własne. W przywołanym na wstępie wyroku I OSK 233/17, NSA wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że określone w art. 7 ust. 2 dekretu korzystanie z gruntu musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która była właścicielem "dekretowym". Gdyby nawet w drodze szerszej wykładni przyjąć bardziej liberalną interpretację ww art. 7 ust. 2 dekretu, to i tak nie byłoby dopuszczalne uwzględnienie wniosku następców prawnych byłych współwłaścicieli (J. i M. G.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego sprzed ponad pół wieku. Nie można bowiem pominąć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Ocena legalności orzeczenia dekretowego po tak długim okresie czasu przy jednoczesnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych – winna uwzględniać charakter naruszenia prawa jak i czas, jaki upłynął od daty orzeczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może być wynikiem wyłącznie oczywistego naruszenia przepisu polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tego rodzaju naruszenia prawa nie sposób się doszukać w kontrolowanej sprawie, w szczególności gdy mowa o możliwości utworzenia przez ówczesnych współwłaścicieli wspólnie z osobami trzecimi podmiotu zdolnego realizować funkcje określone w planie miejscowym. Ponadto przepisem, który może być naruszony w sposób rażący jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie stanowią natomiast podstawę do wznowienia postępowania. Ranga zarzutów stawianych po ponad 50-ciu latach aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Tymczasem w ramach zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia z 1951r. akcentowano brak wyartykułowania w jego uzasadnieniu na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzały się do braku zupełności czy też pomyłki w uzasadnieniu orzeczenia polegającej na powołaniu się na plan dopiero tworzony. Tymczasem aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, wnioskodawcy musieliby wykazać, iż obligatoryjnym elementem orzeczenia dekretowego było określenie wprost planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), na którym organ opierał decyzję odmowną, a i pominięcie tego elementu w uzasadnieniu orzeczenia nie stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa materialnego. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, iż w świetle obowiązującego ówcześnie prawa byli właściciele nieruchomości przy ul. [...] w realiach niniejszej sprawy nie mieli możliwości utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem państwowym czy spółdzielczym. Zasadnie zatem zarzucono w skardze, iż wydając decyzję stwierdzającą nieważność negatywnego orzeczenia dekretowego organ naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy, art.7 i 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji i przepisy prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa. W tej sprawie postępowanie toczyło się już kilkakrotnie zarówno przed organem administracji jak i przed sądami administracyjnymi, w tym dwukrotnie przed NSA. Postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia, stan faktyczny i stan prawny został szeroko opisany w uzasadnieniach przywołanych na wstępie wyroków NSA i WSA. Z tego względu i z uwagi na ekonomię procesową, jakkolwiek decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2015 r. także jest merytorycznie wadliwa, Sąd uchylił jedynie decyzję II instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając w ramach art. 153 ppsa wyrażone wyżej stanowisko tut. Sądu co do niezaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, minister winien zastosować art. 138 § 1 pkt. 2 kpa tzn. uchylić decyzję I instancji i orzec merytorycznie tj. odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z 1951r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.