I SA/Wa 116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z., I. Z. i A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej odwołaniem M. L. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i w sprawie zażalenia F. C. na postanowienie Prezydenta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr 3[...]odmawiające uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] o wydanie decyzji w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działki ewidencyjnej od nr [...]do nr [...] z obrębu [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. odmówił ustanowienia na rzecz F. F. C., J. Z., I.Z. Z., A. Z. i M. F. F. N. prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości [...] "[...] nr [...]" położonego przy ul. [...], odpowiadającego obecnym działkom ewidencyjnym od nr [...]do nr [...], opisanym w księdze [...], pochodzącym z dawnych parcel nr: [...],[...]-[...],[...],[...] i [...] nieruchomości [...] "[...]" oraz działce ewidencyjnej nr [...] w części stanowiącej dawne parcele: [...],[...],[...],[...] tejże nieruchomości [...]. Wnioskami z dnia 7 i 8 listopada 2016 r. M. L., F. C. oraz J. Z., I. Z. i A. Z. wnieśli o uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. poprzez zawarcie w tej decyzji rozstrzygnięcia także co do dawnych działek nr [...] i [...], które w ocenie wnioskodawców wchodziły w skład przedmiotowej nieruchomości [...]. Prezydent m. [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. W dniu 2 lutego 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie M. L. od decyzji z dnia [...] października 2016 r. oraz zażalenie F. C. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiesiło postępowanie administracyjne wszczęte powołanymi odwołaniem i zażaleniem - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przedmiotowego gruntu w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest ustalenie interesu prawnego uczestnika postępowania, bowiem zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków wskazanych w ust. 1 stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.), nabywa prawo użytkowania (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny) nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Ustalenie zatem właściwego, odpowiadającego stanowi prawnemu i faktycznemu kręgu stron jest niezbędne do zakończenia postępowania zawisłego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły J. Z., I.Z. i A. Z.. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 kpa, w związku z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców nie stanowi zagadnienia wstępnego w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a ewentualne przysługiwanie Polskiemu Związkowi Działkowców statusu strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w tym postępowaniu. Skarżące wskazały, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nabycia prawa użytkowania przedmiotowego gruntu przez Polski Związek Działkowców może mieć ewentualnie wpływ na ustalenie istnienia interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców jako uczestnika postępowania toczącego się przed organem odwoławczym i ewentualne przyznanie mu statusu strony, nie ma zaś żadnego wpływu na wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. Zdaniem skarżących w sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed Kolegium a kwestią nabycia z mocy prawa użytkowania przedmiotowego gruntu przez Polski Związek Działkowców. Ewentualne przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców statusu strony nie ma charakteru materialnego i nie wpłynie na treść wydanej przez organ II instancji decyzji. Przy czym zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ewentualnego nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców w żadnym razie nie wyklucza wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji merytorycznej na podstawie istniejącego stanu faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie ma więc żadnych przeszkód, aby rozpoznać merytorycznie opisane odwołanie i zażalenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, na etapie postępowania przed organem II instancji, pismem z dnia 5 lipca 2017 r. Polski Związek Działkowców poinformował organ II instancji o toczącym się z wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r., w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, ze zm.) postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości, w skład której wchodzą sporne działki i której dotyczy wskazana wyżej pierwszoinstancyjna decyzja dekretowa oraz powołane postanowienie. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawę prawną wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. stanowił art. 76 ust. 2 powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z jego treścią, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w art. 76 ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do części rodzinnego ogrodu działkowego (art. 77 ustawy). W przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego organem właściwym do wydania decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania jest organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy). Spór, jaki wystąpił w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącymi a organem, dotyczy tego, czy wynik sprawy o nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców przedmiotowej nieruchomości stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, obligujące Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania odwoławczego, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Polskiego Związku Działkowców z dnia 18 stycznia 2016 r. Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd zwraca uwagę, że istota praw rzeczowych takich jak prawo użytkowania i prawo własności polega na korzystaniu z gruntu z wyłączeniem innych osób. Użytkownikowi władającemu faktycznie gruntem przysługuje ochrona względem osoby trzeciej (także właścicielowi), która chciałaby naruszyć jego prawo, w szczególności ochrona negatoryjna i obrona konieczna (art. 251, art. 222 § 2 i art. 343 § 1 Kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy ma w niniejszej sprawie charakter wyprzedzający względem roszczenia zgłoszonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Kwestia ta stanowi zagadnienie prawne o charakterze otwartym (sprawa z wniosku Polskiego Związku Działkowców jest w toku – pismo Prezydenta m. [...] z dnia 27 października 2017 r.), a wynik tej sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Gdyby się bowiem okazało, że Polski Związek Działkowców uzyska ostateczną decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania spornego gruntu (czego w niniejszej sprawie ani organ II instancji, ani Sąd nie mógł oceniać), to fakt ten będzie miał bezpośredni wpływ na możliwość wydania decyzji przyznającej skarżącym prawo użytkowania wieczystego do spornego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Stan prawny gruntu (obciążenie go wcześniej prawem użytkowania) stałby w takim przypadku na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Co do zasady, ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma charakter deklaratoryjny i stanowi dowód nabycia tego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Istotne jest też to, że spełnienie jednego z warunków zawartych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy (stwierdzone w decyzji, o której mowa w przepisie art. 76 ust. 2 tej ustawy) skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (art. 76 ust. 1 omawianej ustawy). Natomiast ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy ma charakter konstytutywny, sama w sobie nie stanowi dowodu nabycia prawa użytkowania wieczystego, a co najwyżej dowód istnienia po stronie uprawnionego maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu. Biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że wynik toczącego się w trybie art. 76 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych postępowania w sprawie o stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy użytkowania przedmiotowej działki stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...]. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało w niniejszej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie dekretowej, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku stowarzyszenia ogrodowego zgłoszonego w trybie art. 76 ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Podkreślić również należy, że sprawa o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy dekretowej, a zatem w niniejszej sprawie nie jest możliwe, aby organy prowadzące postępowanie dekretowe wyjaśniały i oceniały okoliczności, o których mowa w przepisie art. 76 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd w składzie orzekającym, podzielając pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1269/18 oraz I OSK 1154/18 rozpatrzył skargę od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu art. 52 § 1 wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany przepis art. 52 § 2 pomija w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, w świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz wobec regulacji art. 127 § 3 i art. 144 kpa, środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego, stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Sąd orzekający w pełni podziela również pogląd, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu taka wykładnia wskazanych przepisów koresponduje z celem nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt lub decyzję. Podkreślić należy, że poza wyżej wskazaną nowelizacją art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wyeliminowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (dawne brzmienie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.) oraz wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (dawne brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 994, ze zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 913, ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 995, ze zm.), art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2234). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 52 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) w związku z art. 144 kpa orzekł jak w sentencji.