I SA/Wa 1163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte przez Gminę C. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działa nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w N., stanowiącą parcelę gruntową nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] "P.- K.". Z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. zwrócił się Wójt Gminy C. wskazując, że skoro droga położona jest na obszarze Miasta N.i jest zarządzana przez Miejski Zarząd Dróg w N., to Miasto N., a nie Gmina C. winno być uznane za właściciela drogi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Po ostatecznym zakończeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2240/10, oddalił skargę Gminy C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Pismem z dnia 30 marca 2007 r. Wójt Gminy C. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w N., stanowiącą parcelę gruntową nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] "P.- K.". Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działa nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy C. W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w myśl przepisu art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważył, że zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Wójt Gminy C. ma interes prawny w sprawie dotyczącej nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w N., stanowiącą parcelę gruntową nr [...] o pow. [...] ha., a w konsekwencji, czy przysługuje jej przymiot strony postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (wchodząca w skład działki nr [...]) położona jest na terenie Miasta N., zatem zarządcą przedmiotowej działki był właściwy organ Miasta N. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, że Gmina C. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że Gmina C. została błędnie uznana za stronę przez Wojewodę [...] w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, niemniej zauważył, że ewentualne doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał, uprawnień strony. Jeśli wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Gminy C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Na powyższą decyzję Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. oraz wskazała, że Gmina C. była stroną postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., umarzające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Gminy C. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działa nr [...] o pow. [...] ha. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy Gmina C. posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działa nr [...]. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu, mogło uprawniać skarżącą do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a. Istotne znaczenia, dla oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów, mają regulacje zawarte w ustawie z dnia 3 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej także w skrócie "przepisy wprowadzające"), które rzutują również na zagadnienia natury proceduralnej. Artykuł 73 ust. 1 przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że komunalizacja dotyczy wyłącznie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998r. Oznacza to, że komunalizacja gruntu zajętego pod drogę publiczną nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w dniu 31 grudnia 1998r. nie przysługiwało prawo własności do tego gruntu, ani też podmiotu, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 73 przepisów wprowadzających. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29 marca 2006r., II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Z akt sprawy nie wynika, żeby na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwał Gminie C. jakikolwiek tytuł do przedmiotowej działki. Działka nr [...] nie była również w zarządzie skarżącej, co wynika z treści decyzji Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., orzekającą o nabyciu przez Gminę C. prawa własności działki nr [...]. Wskazanie zaś w skardze, że interes prawny skarżącej polega na tym, iż ma obowiązek zadbać o stworzenie ciągłości szlaku drożnego drogi publicznej, świadczy o posiadaniu przez nią wyłącznie interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zważyć przy tym należy, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu, fakt uznawania skarżącą przez Wojewodę [...] za stronę postępowania komunalizacyjnego, nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania stanowiska Wojewody i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez Gminę C. odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie, zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie to nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania (vide: wyrok WSA z 1.06.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, Lex nr 644023; NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409). W tej sytuacji decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o umorzeniu zainicjowanego przez Gminę C. postępowania odwoławczego odpowiada prawu, a zatem wniesiona na nią skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.