I SA/Wa 1166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] o odmowie wznowienia z wniosku J. J. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody P. z [...] marca 2014 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w obrębie N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Położona w obrębie N. działka nr [...] - z której decyzją Starosty P. z [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencyjnych gruntów, wyodrębniono geodezyjnie działki nr [...] i [...] - na dzień [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika zarówno z treści przywołanej na wstępie księgi wieczystej jak i danych zawartych w operacie ewidencji gruntów. Wyodrębniona działka nr [...] (mająca charakter drogi wewnętrznej) zlokalizowana jest pomiędzy działkami nr [...] i [...], od południa graniczy z działką nr [...], a od strony północnej łączy się z działką nr [...] zajętą drogą publiczną (pierwotnie [...], a od [...] stycznia 1999 r.[...]) Wojewoda P. decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę P. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Pismem z [...] maja 2014 r. A. J., działając jako pełnomocnik brata J. J. wystąpił o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody P. podnosząc m.in., że granice działki nr [...] nie były ustalone i w wyniku podziału tej działki zostało naruszone jego prawo jako właściciela działki nr [...]. W konsekwencji także jego prawa narusza decyzja komunalizacyjna. Wskazywał także, iż stan prawny działek nr [...] i [...] ustalony został decyzją Prezydium [...] w P. z [...] września 1970 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N., a tenże projekt miał nie wykazywać pomiędzy działkami nr [...] i [...] gruntu, który ustalony granicami ewidencyjnymi działki nr [...] byłby własności Skarbu Państwa. Do wniosku załączył on odpis podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z [...] listopada 2013 r. Podnosił jednocześnie, że kopię kwestionowanej decyzji Wojewody P. otrzymał [...] maja 2014 r, zatem dochował terminu wymaganego dla skutecznego złożenia wniosku o wznowienia postępowania w sprawie nią zakończonej. W efekcie rozpoznania tego wniosku, Wojewoda P. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie, gdyż w jego ocenie wnioskodawca nie udowodnił posiadania w niej interesu prawnego, kreującego jego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.pa. Nie wykazał on mianowicie by w odniesieniu do objętej decyzją komunalizacyjną działki nr [...] przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny. Samo natomiast twierdzenie o prawdopodobnych błędnych ustaleniach Starosty P. poczynionych w postępowaniu dotyczącym zmian w operacie ewidencji gruntów oraz złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż Starosty z [...] listopada 2013 r., nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że wykazał on interes prawny w niniejszej sprawie. Organ wojewódzki wskazywał przy tym, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś inny podmiot, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej komunalizacją. Na postanowienie to J. J. wniósł zażalenie, kwestionując stanowisko organu co do braku jego interesu prawnego w sprawie oraz podnosząc, że w przeszłości obszar aktualnej działki nr [...] (przed wydaniem decyzji scaleniowej) wchodził w skład [...] [...] (obecnie działki nr [...]). Wskazywał również na toczące się równolegle przed Wójtem Gminy P. postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr nr [...], [...] i [...]. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymała postanowienie Wojewody P. w mocy. W ocenie Komisji Komisja wnoszący zażalenie swoimi działaniami związanymi z wystąpieniami o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. (wydanej w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych) nie doprowadził do sytuacji, w której mógłby skutecznie twierdzić, że pominięcie go jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym stanowi przesłankę wznowieniową. Samo natomiast wszczęcie postępowań i zgłaszanie roszczeń do nieruchomości nie może być z natury rzeczy skuteczne w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody. W tej sprawie co najwyżej istnieje dopiero możliwość dokonania ustaleń, które wskazywałyby na interes prawny wnioskodawcy, funkcjonujący zresztą niekoniecznie w chwili orzekania o komunalizacji. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że została spełniona przesłanka wznowieniowa wskazana przez wnioskodawcę. Na postanowienie to J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 10, 11 i 12 w zw. z art. 126 k.p.a. W obszernych motywach skargi podnosił on, że działka nr [...], której dotyczy decyzja Wojewody, została w istocie w sposób bezprawny wyodrębniona z gruntu stanowiącego jego własność (działki nr [...].). decyzją Starosty Przemyskiego z [...] listopada 2013 r. Powoływał się także na postępowanie nieważnościowe, w którym stwierdzono, że decyzja scaleniowa Prezydium [...] w P. z [...] września 1970 r. wydana została z naruszeniem prawa. Skarżący kwestionował przy tym zasadność tak ograniczonego rozstrzygnięcia, gdyż jego zdaniem winno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium i wskazywał na wniesienie na wydaną w postepowaniu nadzorczym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zwracał również uwagę, że w sytuacji, gdy jednostka powołuje się na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie czy ma ona istotnie w sprawie przymiot strony winno być dokonywane w postępowaniu rozpoznawczym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Domagał się jednocześnie przeprowadzenia dowodów uzupełniających na okoliczność posiadania interesu prawnego w sprawie z dokumentów z akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15 na okoliczność toczącego się z jego wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji scaleniowej, a także załączonych do skargi dokumentów w postaci: postanowienia Wójta Gminy P. z [...] października 2007 r.(o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego), z [...] listopada 2014 r. (zmieniające postanowienie z [...] października 2007 r.), decyzji Starosty P. z [...] listopada 2013 r., a także szeregu dokumentów archiwalnych dotyczących nadania jego poprzednikowi prawnemu nieruchomości, ewidencji przydzielonych gospodarstw [...]. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z szeregu załączonych dokumentów, mających jego zdaniem świadczyć o wadliwości decyzji scaleniowej Prezydium [...] w P. z [...] września 1970 r., a przez to wadliwego stanu prawnego poscaleniowych nieruchomości siedliskowych wsi N., w tym granic prawnych działki nr [...] z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jen oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga mimo trafności jednego z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, a z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływał się J. J., żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody P. z [...] marca 2014 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). Przy czym – jak trafnie podniósł skarżący – w sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki winna odbyć się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na etapie wstępnym weryfikacji formalnej złożonego podania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wojewódzki, a w ślad zanim Krajowa Komisja Uwłaszczeniowe weryfikacji statusu J. J. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody P. dokonywali w pierwszej fazie i w konsekwencji - wobec negatywnego wyniku tej weryfikacji – podjęli postanowienia determinowane dyspozycją normy prawnej z art. 149 § 3 k.p.a., a więc o odmowie wznowienia postępowania. Podczas gdy prawidłowe, z punktu widzenia procedury administracyjnej, działanie organu wymagało wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero po podjęciu tego aktu dokonywania ustaleń co do legitymacji jednostki w ramach postepowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). Mając jednak na względzie, że prawidłowe są wnioski organów co do tego, iż w sprawie komunalizacji na rzecz Gminy P. położonej w obrębie N. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (o czym rozstrzygał Wojewoda P. w decyzji z [...] marca 2014 r.) skarżący nie ma przymiotu strony, nie zasadne byłoby, zdaniem Sądu, uchylanie li tylko z powodu ww. wad formalnoprawnych kwestionowanych postanowień. Prowadziłoby to bowiem wyłącznie do przedłużenia postępowania, a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej, mimo że jego efektem byłoby także stwierdzenie zaistnienia wspomnianej przeszkody o charakterze podmiotowym uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją co do istoty. Tyle tylko, że te ustalenia znalazłyby wyraz w podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P., a nie postanowieniu opartym na art. 149 § 3 k.p.a. Godzi się zaś zauważyć, że z punktu widzenia jednostki domagającej się wznowienia postępowania, konsekwencje obydwu sposobów zakończenia postępowania wywołanego jej wnioskiem byłyby tożsame. Nie dochodzi wszak w obydwu wypadkach do merytorycznego rozpoznania sprawy i weryfikacji ostatecznej decyzji. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody P. z [...] marca 2014 r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem [...] maja 1990 r. własności mienia Skarbu Państwa, a dokładniej rzecz ujmując nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej jako działka nr [...], na własność Gminy P., stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie te podmioty. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Takim zaś tytułem - jak prawidłowo ustaliły organy i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – J. J. się nie legitymował i ni legitymuje. Jest on bowiem jedynie właścicielem sąsiadującej ze skomunalizowaną działką nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (objęta KW nr [...]). Właścicielem nieruchomości, z której wyodrębniona została działka nr [...] był natomiast w ww. dacie Skarb Państw - co wynika wprost z treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...]. Skoro zatem kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwał do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego się on bez wątpienie nie legitymuje. W takich okolicznościach faktycznych bowiem nawet w razie uchylenie tej decyzji i odmowy komunalizacji, nie wpłynęło by to na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do tej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadał. To z kolei, że podejmuje on obecnie działania zmierzające do podważenia legalności aktu, który legł u podstaw ujawnienia w dziale II księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, z której wydzielona została działka nr [...] (tu decyzji scaleniowej Prezydium [...] w P. z [...] września 1970 r.), podobnie jak działania zmierzające do podważenia decyzji Starosty P. z [...] listopada 2013 r. wydanej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (którą dokonano geodezyjnego wyodrębnienia działki nr [...] z działki nr [...]) - co podkreślał on zarówno w swojej skardze jak też w toku prowadzonego postępowania, dla oceny jego legitymacji w niniejszej sprawie nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek znaczenie prawnego. Podobnie nie może mieć znaczenie dla tej oceny wskazywana przez niego hipotetyczna możliwość bezprawnego przejęcia przez Skarb Państwa w bliżej niekreślonej przeszłości części gruntu przynależnej mu (a wcześniej jego poprzednikowi prawnemu) nieruchomości i włączenia jej do obszaru działki nr [...]. Abstrahując nawet od tego, że obecnie jest to li tylko spekulacja, to godzi się zauważyć, że interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie nie może być uzasadniony tym, że ów chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości (jej bliżej nieokreślonej części czy też całości), gdyż temu celowi nie służy to postępowanie. To skarżący winien się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować już w momencie występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania o własności objętego komunalizacją mienia. Spory o własność – jako należące do kategorii spraw cywilnych – podlegają wszak rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Takiego zaś tytułu – jak już wyżej wskazano - skarżący nie przedstawił. Nie wynika on także ze zgromadzonych w aktach dokumentów. Nic do sprawy w tym aspekcie nie mogły także wnieść załączone do skargi kopie archiwalnych dokumentów mających związek z przydziałem jego poprzednikowi prawnemu nieruchomości stanowiącej aktualna działkę nr [...], postępowaniem scaleniowym, czy też potwierdzających uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do tej nieruchomości i nieruchomości objętej decyzją Wojewody. Z tego względu zawarte w skardze jak też w piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r. wnioski o przeprowadzenie z tych dokumentów dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez J. J. interesu prawnego w sprawie Sąd oddalił (vide protokół rozprawy). Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Wojewodę P. postanowienia [...] czerwca 2014 r., utrzymanego w mocy postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, nie narusza przywoływanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie natomiast art. 149 § 3 k.p.a., wynikające z zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie miało w okolicznościach niniejszej sprawy na tyle istotnego znaczenia, by prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stanowiłoby to bowiem nic nie wnoszący do sprawy przejaw nadmiernego formalizmu sądowego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.