I SA/Wa 1170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w W., przeznaczonej pod budowę węzła [...], przebudowę ulicy [..]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zabudowana nieruchomość położona w W. w [...], obręb [..], oznaczona jako działka nr [..] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Nr [...], stanowiąca uprzednio własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. została przeznaczona pod budowę węzła [...], przebudowę ulicy [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [..] zmieniona częściowo decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość została wydzielona z zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [..] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę węzła [...], przebudowę ulicy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent W. zarzucając zawyżenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość – średnio o [...] w stosunku do średniej ceny transakcyjnej dla nieruchomości podobnych, która kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Zarzuciła także niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz pominięcie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. Minister Infrastruktury decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielony liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Podstawę dla ustalenia odszkodowania w sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie [...] zanotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy [...] W., a także pod budowę drogi ekspresowej [...] Żadna jednak z tych transakcji nie dotyczyła nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej, czy przy skrzyżowaniu takich dróg, w terenie dobrze zainwestowanym. W związku z tym, z uwagi na znaczną różnicę w lokalizacji nieruchomości przeznaczonych pod drogi o znanych cenach transakcyjnych i nieruchomości szacowanej, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła tych transakcji. W analizie porównawczej uwzględniono transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono działkę przeznaczoną pod drogę. Biegła uznała bowiem, że na przestrzeni dwóch ostatnich lat nie zanotowano na rynku nieruchomości podobnych do wycenianych działek przeznaczonych pod drogi, a zatem zastosowano § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Analizując rynek nieruchomości położonych w [...], nie przeznaczonych pod budowę dróg, biegła stwierdziła, ze kluczowe znaczenie dla tych nieruchomości ma położenie w pierwszej linii zabudowy, zaś różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy położeniem w pierwszej linii zabudowy a w małym oddaleniu od niej określiła na [...]. W rezultacie przyjętych zostało [...] zabudowanych nieruchomości, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym od grudnia 2007 r. do lutego 2009 r. Wartość nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł. W pismach z dnia [...] grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne miały miejsce w latach 2006 i 2007, a te, które miały miejsce w 2009 r. odbiegają zasadniczo od wartości rynkowych. Te względy – zdaniem organu – przemawiają za uznaniem, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. został sporządzony prawidłowo. Szczegółowe wyjaśnienia biegłej, w ocenie organu, nie pozwoliły stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a zatem biegła prawidłowo posłużyła się § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] W. W skardze zarzucono: – - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. tj. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone w decyzji Wojewody [...] odszkodowanie stanowi "słuszne odszkodowanie"; – - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 7 §1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego polegającej na niezastosowaniu § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez rzeczoznawcę do porównań transakcji dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu niż pod drogi publiczne; – - naruszenie § 36 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez niezastosowanie ww. przepisów i ustalenie odszkodowania w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia; – -naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy orzekające w sprawie dokonania analizy opinii biegłego rzeczoznawcy pod względem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd był zobligowany do wyjaśnienia powodów, dla których nie uwzględnił wniosków skarżącego o przeprowadzenie przez ten Sąd dodatkowego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] maja 2010 r. na okoliczność zawyżenia przez Wojewodę [...] odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Trzeba zwrócić uwagę, iż przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. II SA/Lu 527/08 - LEX nr 499789). Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (por. wyr. siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). Wprawdzie do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (Komentarz do art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W ocenie Sądu możliwość dopuszczenia na etapie postępowania sądowego dowodów dodatkowych ma służyć ocenie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracyjne i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którym strona się nie zgadza. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], wskazać należy, że zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje wydane zostały z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] w W. ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm. ). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z zastrzeżeniem art.18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 ust 1 w zw. z art.135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 130 ust 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1). W ocenie Sądu określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [....] lipca 2009 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie [...], zanotowano kilkadziesiąt – dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę [...] W., a także budowę ekspresowej drogi [...] Ceny tych transakcji kształtowały się na poziomie od około [...] m2 do ok. [...] m2 i ich poziom zależał przede wszystkim od położenia nieruchomości. Najniższe ceny dotyczyły nieruchomości na terenach słabiej zagospodarowanych z trudniejszym dostępem komunikacyjnym. Różnicę w cenie nieruchomości pomiędzy położeniem w pierwszej linii i w małym oddaleniu od niej biegła określiła na [...]. Biegła nie uwzględniła tych transakcji z uwagi na różnice w lokalizacji nieruchomości szacowanych i w analizie porównawczej uwzględniła transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono te drogi. Tymczasem, co zostało podniesione w odwołaniu, w W. dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2009-2010. W ocenie Sądu, nie jest uprawnione ograniczanie doboru transakcji nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne tylko do dwóch dzielnic – [...]. Rynek lokalny jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to obszar całego miasta W., gdyż na obszarze tego miasta położone są wyceniane nieruchomości. Niewątpliwie przy takim rozległym rynku możliwe jest uzyskanie odpowiedniej liczby transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Oznacza to, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. nie wykazała, że brak jest wystarczającej liczby transakcji na terenie dzielnicy podobnych do nieruchomości wycenianych. Tym samym nie zostało wykazane, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tej wadliwości operatu organy orzekające nie uwzględniły i przyjęły za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy naruszający § 36 ust. 1 rozporządzenia. Należy w tym miejscu jeszcze dodać, nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne, gdyż jest wyjątkowo położona przy zbiegu arterii komunikacyjnych. Gdyby przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż można byłoby przyjąć do porównań jedynie nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). Mając powyższe na uwadze, należało uchylić obie decyzje jako naruszające art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, oparte zostało na art. 200 cytowanej ustawy.