I SA/Wa 1175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg R. M., E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy drogi ekspresowej [...] odcinek [...]. Przebieg ww drogi planowany był przez działki nr [...] o pow. [...] ha oraz o nr [...] o pow. [...] ha, obręb [....] O., gmina S., powiat [...], województwo [...], objęte księgą wieczystą nr [...], będące współwłasnością E. i R. M.. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "kpa"), art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz E. i R. M. odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość w wys. 46 329,15 (czterdzieści sześć tysięcy trzysta dwadzieścia dziewięć 15/100) złotych, w tym wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] złotych a wartość drzewostanu na kwotę [...]zł. Wyceny przedmiotowych działek dokonał rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mówiącym o tym, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dokonując oceny ww. operatu szacunkowego, organ wskazał, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, posiada także spójne i logiczne uzasadnienie przyjętej przez biegłego metody wyceny gruntu, które pozwala na dokonanie weryfikacji prawidłowości obliczeń w nim przedstawionych. Organ stwierdził ponadto, że wobec spełnienia przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warunku określonego w art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. wydania nieruchomości przed upływem 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zaistniała podstawa do podniesienia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% ustalonej wartości nieruchomości, co uwzględniono w niniejszej decyzji. Od wyżej opisanej decyzji E. i R. M. wnieśli odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wskazując, że ich zdaniem niedoszacowana została wartość drzewostanu na przejętych działkach. W dodatkowym piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. profesjonalny pełnomocnik odwołujących się wskazał na nieprawidłowe wykonanie szacunku brakarskiego, o który oparł się rzeczoznawca majątkowy przy wycenie drzewostanu. Zarzucił, że w szacunku tym nie zostały uwzględnione niektóre gatunki drzew występujące na działce, a wskazane zostały inne. Zarzucił też, że niewłaściwie oceniono masę drzewa. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że wycena drzewostanu została oparta na szacunku brakarskim sporządzonym w dniu [...] stycznia 2012 r., i za uzupełniającym wyjaśnieniem biegłego podał, że w dacie wykonywania wyceny na nieruchomości trwały już roboty budowlane a rzeczonego drzewostanu już nie było. Podniósł także, że w stosunku do ww szacunków brakarskich nie zostały przedstawione żadne miarodajne przeciwdowody wskazujące na błędne sporządzenie wyceny, strona skarżąca ograniczyła się natomiast do złożenia fotografii drzew oraz sporządzenia własnych wyliczeń. Organ podniósł, że strona, w wypadku gdy nie zgadza się ze sporządzoną wyceną, powinna przedstawić kontropinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została przez E. i R. M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skardze organom administracji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, 3 i 4, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez: – brak podjęcia działań mających na celu ustalenie rzeczywistej ilości i rodzaju wyciętego drzewostanu, co z kolei uniemożliwiło zgodną z rzeczywistością jego wycenę; – zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości jego sporządzenia i oparcie decyzji administracyjnej na dowodzie z opinii rzeczoznawcy, obarczonej licznymi błędami i nie opartej na rzeczywistym stanie drzewostanu tak pod względem rodzaju jak i ilości; – oparcie decyzji administracyjnej na dowodzie z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, obarczonej licznymi błędami formalnymi i metodologicznymi, powodującymi zaniżenie wartości drzewostanu, tak pod względem rodzaju jak i ilości; 2. art. 7 i 157 ust. 1 ugn poprzez dokonanie przez organ administracji oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, wkraczając w uprawnienia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo iż stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, m.in. celem skierowania operatu szacunkowego przez organ odwoławczy do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, 3. art. 154 ust. 1 ugn poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, ustalającej odszkodowanie w oparciu o operat opracowany w sposób wadliwy. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zarówno decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik skarżących wskazał, że organ II instancji nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie wyczerpującego zbadania materiału dowodowego oraz stanu sprawy, poprzez ograniczenie się jedynie do zbadania aktualności sporządzonego operatu. Ponownie zarzucono, że rzeczoznawca oparł się w tej kwestii na szacunku brakarskim, który zawierał podstawowe błędy w zakresie ilości drzew, ich wymiarów, masy oraz gatunków, ponadto nie zawierał on informacji dotyczących okoliczności pomiaru wysokości i masy drzew oraz że nie ma w nim danych dotyczących określenia biomasy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych wyżej kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i R. M. za działki nr [...] o pow. [...]ha oraz o nr [...] o pow. [...]ha, obręb [...] O., gmina S., powiat [...], województwo [...] w kwocie [...] ([...]) złotych. W sprawie kwestionowana jest wartość drzewostanu wyceniona na kwotę [...] zł. Wobec braku zarzutów dotyczących sposobu dokonania wyceny samej nieruchomości, a także w związku z tym, iż Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji w tym zakresie, kwestią sporną pozostaje jedynie wycena drzewostanu znajdującego się na działkach skarżących. Jak wskazano w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, rzeczoznawca majątkowy przy dokonywaniu wyceny drzewostanu oparł się na sporządzonym w dniu [...] stycznia 2012 r. szacunku brakarskim, w którym wskazano gatunki drzew znajdujących się na działce, ich przybliżony wiek, powierzchnię i zagęszczenie zalesienia oraz grubiznę użytkową. Z załączonego do akt fragmentu powyższego szacunku, dotyczącego m. in. działek należących do skarżących wynika, że zostały w nim wymienione takie dane jak średnica drzew, ich gatunki oraz procentowy udział w całości stwierdzonego drzewostanu tj. zagęszczenie na powierzchni [...] mkw. Na działkach skarżącego wyszczególniono [...] (20%), [...] (20)% i [...] (60%), wskazano ich wiek, określono też średnice dla każdego z ww gatunków drzew. Podkreślenia wymaga, że są to jedyne dane odnoszące się do drzewostanu, jakimi mógł dysponować w dniu sporządzenia operatu rzeczoznawca majątkowy. Jak wynika z protokołu oględzin ww działek z dnia [...] października 2013 r., sporna nieruchomość była już zajęta pod plac budowy, a drzewa zostały wycięte. W protokole jest adnotacja dotycząca odmowy podpisania protokołu przez skarżących, jednakże nie zawiera ona żadnych informacji ani adnotacji - co było tego przyczyną i jakie argumenty podnosili skarżący. Nie można zatem czynić zarzutu rzeczoznawcy majątkowemu, że oparł się na danych, jakie zostały mu udostępnione. Natomiast przedstawione przez stronę skarżącą materiały w postaci czarnobiałych zdjęć oraz własnych wyliczeń w ocenie Sądu nie mogą zostać uznane za miarodajne i obiektywne, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Nie wiadomo bowiem, kiedy i przez kogo ww zdjęcia zostały wykonane, które partie drzewostanu prezentują, ani nawet, czy sfotografowane drzewa pochodzą dokładnie z działek należących do skarżących. Zdjęcia nie wskazują też na konkretne (a kwestionowane przez skarżących ) średnice pni. W tym zakresie trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedłożone do akt szacunki brakarskie w żadnej mierze nie mogą stanowić o tendencyjności osób je sporządzających gdyż w zależności od konkretnej działki, w tym działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących – przedstawiają różnorodne dane o rodzaju gatunków drzew, ich wieku czy zagęszczeniu, wskazują też na nieruchomości, z których drzewa zostały uprzednio wycięte. Szacunki te przy każdej wyszczególnionej w tabeli działce istotnie się różnią, co w ocenie Sądu wskazuje na rzetelne i rzeczowe ich sporządzenie. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też okoliczność, że według danych z ewidencji gruntów i budynków wywłaszczone pod drogę działki skarżących stanowiły pastwiska V klasy i łąki IV klasy bez jakiejkolwiek wzmianki o użytku leśnym. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie zlecając sporządzenie szacunków brakarskich oraz przeprowadzenie z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego oględzin ww działek - dopełniły niezbędnych czynności warunkujących poprawność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie administracyjnej został poddany prawidłowej ocenie i nie został przy tym skutecznie podważony przez skarżących. Powyższe w ocenie Sądu implikuje twierdzenie, że w sprawie nie naruszono art. 7 ,77 czy 80 kpa. Uzasadnienie decyzji spełnia przy tym rygory określone w art. 107 § 3 kpa. Niezasadny w ocenie Sądu jest także postawiony organowi administracji zarzut, dotyczący braku skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny jego prawidłowości. Nie ma bowiem podstaw do takiego działania ze strony organu. Organ dokonał oceny operatu, do której jest uprawniony, i w wyniku przeprowadzenia tej oceny uznał, że odpowiada on przepisom prawa. Ponadto w argumentacji skarżących występuje wewnętrzna sprzeczność – czynią oni bowiem zarzuty nie pod adresem samej wyceny (gdy chodzi o metodę i technikę szacowania) lecz pod adresem ustalenia stanu faktycznego mającego być przedmiotem tejże wyceny. A tego rodzaju okoliczności, w szczególności ustalanie ostatecznego przedmiotu wyceny, w żadnej mierze nie należą do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Rola tej ostatniej sprowadza się bowiem do oceny prawidłowości metody i techniki szacowania a nie elementów stanu faktycznego sprawy, które kwestionują skarżący. Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Kodeksu cywilnego, standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych tj. Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i interpretację Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 listopada 2011r. dotyczącą sposobu wyceny nieruchomości wywłaszczonych w celu realizacji inwestycji drogowych. Rzeczoznawca szczegółowo opisał procedurę szacowania, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. W związku z uwagami strony biegły składał też dodatkowe wyjaśnienia. Zarzuty co do operatu w ocenie Sądu zostały sformułowane zbyt ogólnie, zarzucają mianowicie błędne ustalenia, błędną dokumentację projektową itp. Skarga zarzuca też, że wycena drzewostanu została dokonana w oparciu o dane co do obwodu drzew. Zarzuty te nie zawierają konkretnych wskazań błędów a zarzut co do braku pomiaru średnicy i wyceny drzewostanu na podstawie obwodu pnia jest całkowicie chybiony. Zarówno szacunki brakarskie jak i opinia rzeczoznawcy odnoszą się bowiem wprost do średnicy a nie do obwodu drzew. Niezrozumiały w okolicznościach sprawy jest też zarzut pełnomocnika skarżących, że nie dokonano pomiaru zalesionej powierzchni na podstawie pomiarów szacunkowych z lat ubiegłych zgromadzonych w "bazie danych lub dokumentach szacunkowych np. [...]" skoro, co oczywiste grunty te były prywatne a ponadto co do zasady nie stanowiły lasu lecz pastwiska i łąki. Stawiając zarzuty braku porównań szacunków brakarskich z dokumentacją szacunkową [...]skarżący winni co najmniej uprawdopodobnić, że takie szacunki na gruntach prywatnych określonych użytkiem [...] i [...] "[...]" w ogóle kiedykolwiek przeprowadzały. Niezrozumiały w stanie faktycznym sprawy jest także zarzut skargi wskazujący, że szacunek brakarski wymienia "sosnę i świerk nie wspominając nic o olsze, brzozie i akacji" skoro w zakresie działek skarżących szacunek wymienia właśnie brzozę, olchę i sosnę, nie wspominając nic o świerku. (k. 25 akt administracyjnych). W ramach toczącego się postepowania organy zbadały przedłożony przez biegłego operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Takie stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). W tych okolicznościach za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi wskazujące na to, że wbrew treści art. 157 ugn organ sam dokonał oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego, skoro opinia ta, jak każdy inny dowód w sprawie administracyjnej, na zasadach ogólnych podlega ocenie organu. Rację ma jednak strona skarżąca, że niezasadne były oparte na treści art. 157 ust. 1 ugn twierdzenia organu wskazujące na to, że to strona winna wykazać organowi, że dowód który przeprowadził w toku postępowania jest wadliwy – poprzez przedłożenie opinii negatywnej co do tego operatu. Określona w art. 157 ust. 1 ugn ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych powinna być zlecona z urzędu przez organ – o ile po merytorycznej ocenie opinii poweźmie on wątpliwości co do jego prawidłowości. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Tego typu działanie jest jednak wyjątkiem od zasady i winno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości co do zakresu wiedzy specjalistycznej, jaką winien dysponować biegły powołany w sprawie. Nie budzi jednak najmniejszych wątpliwości, że organ orzekający o wysokości odszkodowania jest władny w ramach przepisów o postepowaniu dowodowym do samodzielnej oceny mocy dowodowej opinii biegłego. Również przedstawiona na rozprawie przez stronę skarżącą okoliczność zgłoszenia przez firmę [...] w stosunku do głównego wykonawcy drogi, dotyczącego zwiększonych nakładów na robociznę i sprzęt związanych z usuwaniem drzewostanu, nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę. Prace przy wycinaniu drzew wykonywane były bowiem nie tylko na działkach należących do skarżących, a przedstawione pisma nie pozwalają na precyzyjne określenie, jaki drzewostan został wycięty przez tego wykonawcę i na jakim terenie, nie ma też żadnej wiedzy na temat umowy łączącej wykonawcę z inwestorem i zakresem prac nią objętych. Wszelkie te okoliczności pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy a ponadto nie zostały nawet uprawdopodobnione. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.