I SA/Wa 1175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającej zwolnienia A.W. z odpłatności za pobyt ojca T. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: T. W., ojciec A. W., został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w K. W dniu 20 stycznia 2015 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek A.W. z dnia [...] stycznia 2015 r., którym zwróciła się o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt T. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. Swój wniosek A. W. uzupełniła o pismo z dnia 17 lutego 2015 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 ., Nr [...], odmówił zwolnienia A. W. z odpłatności za pobyt ojca W. T. w Domu Pomocy Społecznej w K. Od decyzji tej, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła A. W. Rozpatrując odwołanie organ poniósł, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W myśl art. 60 ust. 2 powołanej ustawy, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Literalne brzmienie przepisu jest oczywiste i odnosi się do tych podmiotów w kolejności, co oznacza, że obowiązek odpłatności następuje po sobie, czyli w przypadku, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu - obowiązek ich ponoszenia przechodzi w kolejności na inne, wymienione w tym przepisie osoby. Z kolei w jeszcze dalszej - na gminę. Natomiast stosownie do przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Z powyższych przepisów wynika, iż ustalając odpłatność za pobyt osoby w domu pomocy społecznej organ winien kierować się przede wszystkim kolejnością określoną w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy czym zasadność ustalenia odpłatności od jednej z tych osób musi być uzasadniona odpowiednią sytuacją dochodową tej osoby. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy [...] ustalił obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt T. W. od jego córki – A.W. Nie kwestionując obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, A. W. zwróciła się o zwolnienie jej od ponoszenia tej odpłatności. Z powodu swojej trudnej sytuacji materialnej oraz niechęci do swego ojca, którego postawa i zachowanie były przyczyną wielu krzywd, jakie doznała. A. W. wskazała, iż T. W., pomimo że jest jej ojcem, w istocie jest dla niej obcą osobą i nie chce go znać. Zgodnie z przepisem art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę okoliczności podniesione przez A. W. ustalił, iż podstawy do zwolnienia Odwołującej się od ponoszenia przedmiotowej opłaty należy ocenić w kontekście przepisu art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje, iż podstaw do uwzględnienia wniosku o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej mogą stanowić takie okoliczności, jak długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przesłanki te nie zostały wymienione enumeratywnie i nie zawierają katalogu zamkniętego, a jedynie wskazują określony kierunek analizy, dokonywanej przez organ administracji publicznej. Z przepisu tego niewątpliwie wynika, iż podstaw do zwolnienia z ponoszenia odpłatności należy upatrywać w aspektach finansowych, a więc w istnieniu obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Aby uwzględnienie przedmiotowego wniosku było więc możliwe należałoby uznać, iż sytuacja osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności na skutek wystąpienia określonej przeszkody stała się szczególna na tle innych osób i spowodowała, iż ponoszenie tej odpłatności w sposób istotny będzie pogarszało sytuację materialną tej osoby i w efekcie spowoduje, iż osoba ta sama stanie się beneficjentem pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, iż w przypadku A. W. brak jest podstaw do zwolnienia z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w K. 4- Z akt sprawy wynika, iż Odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i niespełna rocznym synem. Dochód rodziny wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł, co ponad czterokrotnie przekracza kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w rodzinie istniała szczególna przeszkoda w ponoszeniu odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w K., taka jak długotrwała lub ciężka choroba jednego z członków rodziny, niepełnosprawność, czy bezrobocie. W ocenie organu sytuacja materialna A. W. nie jest szczególna, a wyłącznie typowa dla większości osób w jej wieku, zakładających rodzinę i prowadzących wspólnie z małżonkiem i dzieckiem gospodarstwo domowe. Okoliczności spłaty zaciągniętego kredytu na cele mieszkaniowe, konieczność utrzymania małego dziecka, ponoszenia kosztów dojazdów do pracy oraz wykańczania i wyposażenia domu, jakkolwiek poważnie obciążające domowy budżet, są jednak typowe dla przeważającej części osób w wieku Odwołującej się, zakładających rodzinę i pragnących się usamodzielnić. Organ zaznaczył przy tym, iż w rozpatrywanej sprawie oboje małżonkowie są zatrudnieni, a ich wynagrodzenia oscylują w okolicach przeciętnej płacy krajowej, zaś z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek z nich był zagrożony utratą pracy. Ponadto analiza cyt. powyżej przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala zdaniem organu na jego wykładnię w kierunku dopuszczenia możliwości zwolnienia z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej z uwagi na wzajemne relacje i więzi emocjonalne pomiędzy członkami rodziny. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił uwzględnienia zgłoszonych przez A. W. dowodów w postaci zeznań świadków, prawidłowo uznając, iż poza przedłużeniem postępowania administracyjnego nie będą mieć one wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W. zarzucając jej: naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie na mocy art. 7,8,9,77 KPA (tj z dnia 9 października 2000 (Dz. U. Nr 98, poz. 107 z późn. zm.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2014 r. (tj. z dnia 17 czerwca 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz 728 z późn. zm.); błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy; wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że w jej ocenie organ dokonał jednak błędnej wykładni wskazanego art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim pomija on inne przesłanki nie wymienione przykładowo w tym przepisie. Wskazała, iż ustawowy obowiązek uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter zbliżony do obowiązku alimentacyjnego. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawierają natomiast regulacje zezwalające na uchylenie się wprost od obowiązku alimentacyjnego w okolicznościach, w których żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 144' KRO). W ocenie skarżącej również w przypadku odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej możliwe jest zwolnienie zobowiązanego z tej opłaty ze względu na sprzeczność obciążenia opłatą z zasadami współżycia społecznego. Możliwość taką daje art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazując jedynie przykładowo okoliczności uzasadniające zwolnienie od opłaty. Ojciec skarżącej jest osobą, od której doświadczyła wiele krzywd i która dostarczyła jej wielu cierpień. T. W. nie tylko został pozbawiony władzy rodzicielskiej ze względu na rażące zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich względem skarżącej i godzenie w jej podstawowe dobra (stosowne postanowienie w aktach sprawy) oraz nie łożył na jej utrzymanie, edukację itp. ale również dostarczył skarżącej wielu cierpień i poczucia strachu wywołanego częstymi groźbami oraz szykanami. Ze względu na T. W. A. W. wraz ze swoim bratem i matką zmuszeni byli do ucieczki do G. w obawie o własne życie i zdrowie. Ze względu na powyższe wydanie zaskarżanej decyzji przez organ II instancji jest dla skarżącej nie tylko niesprawiedliwe oraz upokarzające, ale również stoi w rażącej sprzeczności z ogólnie obowiązującymi normami i nakazami moralnymi i społecznymi będącymi składowymi słusznego interesu obywatela, o którym mowa w art. 7 KPA. Skarżąca zwraca uwagę art. 64 ustawy o pomocy społecznej zezwala na stosowania również innych kryteriów pozwalających na zwolnienie od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ponieważ przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu przesłanek pozwalających na zwolnienia od opłaty za pobyt w domu pomocy. W ocenie skarżącej niezależną przesłankę do zwolnienie od obowiązku uiszczenia opłaty, poza kryteriami związanymi z finansami, stanowi postępowanie ojca skarżącej z czasu przed umieszczeniem go w domu pomocy. O okolicznościach niniejszej sprawy obciążanie skarżącej kosztami pobytu ojca w domu pomocy pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Prawdą jest, że dochód rodziny skarżącej kształtuje się na poziomie wyższym od 300% kryterium dochodowego rodziny. Jednakże przy rozpatrywaniu okoliczności przedmiotowej sprawy organ II instancji nie wziął pod uwagę w stopniu dostatecznym stałych wydatków finansowych rodziny skarżącej, których wysokość skarżąca ocenia na około [...] zł miesięcznie (w ich skład wchodzą m.in. wydatki związane z utrzymaniem 10 miesięcznego dziecka, rata kredytu hipotecznego, wydatki na żywność, ubrania, środki higieny oraz media). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. Zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewiduje art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Już niezależnie od treści tego przepisu narzuca się, że zwolnienie może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się, bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku strona nie może przecież nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić. Tymczasem art. 64 potwierdza powyższe, gdyż; mówi o zwolnieniu osób wnoszących opłatę, a więc, gdy opłata ta, co najmniej została prawnie ustalona (decyzja lub uchwała). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej indywidualizuje przewidziany w art. 60 ust. 1 i art.61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w Domu Pomocy Społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalają opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wskazanych w przepisach, jej przedmiotem jest ustalenie przypadającej na nich kwoty opłaty. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt1 i 2 u. p. s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, iż celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustanowienie opłaty "wnoszonej" przez te osoby, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. W decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. aktu, powołane przepisy ustawy doznają konkretyzacji przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s., ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w doktrynie (zob. A. Prekurat – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. Za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art.103 ust.2 tej ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art.59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, publ. cbois). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd stwierdza w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 801/10). Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy ma ten skutek, że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zdecydowano w sposób władczy o jej wysokości. Sąd analizując znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy materiał dowodowy stwierdził, że brak jest w nim decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także umowy zawartej w trybie art. 103 ust 2 tej ustawy. Braki te powodują, że Sąd nie może ocenić zarówno zaskarżonej decyzji, jak i zarzutów skargi. Jeśli decyzja o ustaleniu opłaty istnieje to organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić (mając na uwadze uznanie administracyjne) dokumenty znajdujące się w aktach sprawy np. wyrok pozbawiający ojca skarżącej władzy rodzicielskiej pod kątem zasad współżycia społecznego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeśli taka decyzja lub umowa nie istnieje to postepowanie w kwestii zwolnienia skarżącej z obowiązku poniesienia odpłatności za pobyt jej ojca w DPS jako przedwczesne i bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone (art. 105 § 1 kpa). Mając na uwadze powyższe oraz to, że w zakresie koniecznym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie została ona należycie wyjaśniona co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 KPA Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.