I SA/Wa 118/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. O. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 118/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] zajęte pod drogi publiczne - jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, co następuje. Art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.), zwanej dalej "Przepisami (...)" zobowiązuje Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego do wypłaty stosownych odszkodowań właścicielom nieruchomości przejętych na mocy tego przepisu na własność odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Ust. 4 wskazanego wyżej artykułu stanowi, iż odszkodowanie ustala się na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie stosowny wniosek odszkodowawczy złożony został w organie I instancji w dniu 27 grudnia 2005 r. przez B. O. oraz J. M. Osoby te nie były jednakże właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem (działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ulicy [...]). Wszystkie udziały we własności wskazanych wyżej działek wnioskodawcy zbyli bowiem aktami notarialnymi: z dnia [...] stycznia 1993 r. Rep. nr [...] (każdy z wnioskodawców udział ½ w prawie własności działki nr [...] na rzecz małżeństwa P.), z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. nr [...] (B. O. udział 1/2 w prawie własności działki nr [...] na rzecz M. O.), z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. A nr [...] (J. M. udział 1/2 w prawie własności działki nr [...] R. M.). Aktualni właściciele działki nr [...], tj. M. O. oraz R. M. uzupełnili złożony wniosek w dniach 13 i 20 marca 2006 r., a zatem po terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 Przepisów (...). Uchybienie wspomnianemu terminowi powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, iż wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z tych przyczyn w ocenie Wojewody decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję odwoławczą wnieśli B. O. i J. M.. Skarżący podnieśli, iż podpisanie wniosku przez aktualnych właścicieli działki nr [...] w marcu 2006 r. nie może być podstawą negatywnego rozpatrzenia tego wniosku, albowiem, po pierwsze, złożony został w terminie a jego podpisanie przez M. O. i R. M. nastąpiło w trybie uzupełnienia wniosku, po drugie, do dokonania takiego uzupełnienia wezwał strony sam organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 213/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu - albowiem wydano je z naruszeniem art. 105 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom organów postępowanie administracyjne wszczęte wnioskami skarżących oraz uczestników postępowania nie było bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw do jego umorzenia, co oznacza, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnioski te należy rozstrzygnąć co do istoty (merytorycznie). Przy tym Sąd podkreślił, iż wyłącznie ta kwestia formalna (tj. wadliwy tryb zakończenia postępowania administracyjnego) stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Odnośnie zaś istoty sprawy, tj. oceny, czy skarżący oraz uczestnicy postępowania (M. O. i R. M.) spełnili warunki niezbędne do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej "Przepisami (...)", Sąd uznał, iż warunki te nie zostały spełnione. Żądanie wypłaty odszkodowania złożyły w niniejszej sprawie cztery osoby: skarżący oraz uczestnicy postępowania. Żądania te zostały złożone w trzech różnych datach (oboje skarżący w jednym podaniu z dnia 27 grudnia 2005 r. oraz uczestnicy, podpisując osobno w dniach 13 i 20 marca 2006 r. podanie złożone przez skarżących). Podpisanie przez uczestników postępowania podania w marcu 2006 r. mogłoby być uznane za uzupełnienie przez nich braku formalnego w postaci braku podpisu podania złożonego przez nich w terminie tylko wtedy, gdyby były dostateczne podstawy do uznania, iż wniosek z dnia 27 grudnia 2005 r., aczkolwiek obarczony brakiem formalnym w postaci nie podpisania go przez M. O. i R. M., pochodził również od tych osób. Podstaw takich jednakże nie ma. Wprawdzie na podaniu złożonym w dniu 27 grudnia 2005 r., nazwiska M. O. i R. M. zamieszczono obok nazwisk skarżących jako nazwiska osób składających podanie, co mogłoby sugerować, iż wprawdzie w dniu 27 grudnia 2005 r. uczestnicy postępowania nie podpisali wniosku, niemniej w dacie tej wniosek ten złożyli, jednakże ze złożonych na rozprawie wyjaśnień skarżącej B. O. jednoznacznie wynika, iż nazwiska uczestników postępowania dopisane zostały na podaniu dopiero w marcu 2006 r. (łącznie zatem ze złożeniem przez wyżej wymienionych podpisów na podaniu). Wynika stąd, iż w dniu 27 grudnia 2005 r. do organu I instancji wpłynął wniosek odszkodowawczy pochodzący wyłącznie od skarżących. Wobec tego Sąd uznał, iż zażądanie przez organ I instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnienia wniosku poprzez podpisanie go przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości było bezpodstawne. Złożenie przez uczestników postępowania podpisów na podaniu w marcu 2006 r. jest równoznaczne ze złożeniem przez nich własnych wniosków odszkodowawczych dopiero w tej dacie. Kontrola terminowości tego wniosku musi zatem następować odrębnie od kontroli terminowości wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r. Przy tym nie ma również podstaw do uznania, iż pismo z dnia 27 grudnia zostało wniesione do organu w imieniu uczestników działających przez swoich pełnomocników, tj. skarżących. W aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, który można by zakwalifikować jako pełnomocnictwo dla skarżących, udzielone im przez uczestników postępowania. Także treść złożonego wniosku nie zawiera jakiejkolwiek sugestii w tym zakresie. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 33 § 4 k.p.a., stanowiącego, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż po pierwsze, złożenie wniosku odszkodowawczego przewidzianego w art. 73 ust. 4 Przepisów (...) nie jest sprawą mniejszej wagi, a po drugie, o czym już była mowa, w dacie 27 grudnia 2005 r. organ nie dysponował żadnymi przesłankami pozwalającymi na uznanie, iż skarżący działali w imieniu uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uprawnionym do uzyskania odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną będzie osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwała własność tej nieruchomości i która zgłosiła stosowny wniosek w nieprzekraczalnym terminie 31 grudnia 2005 r. Żadna z osób zainteresowanych w sprawie nie spełniła łącznie obu wskazanych warunków. Skarżący wprawdzie zmieścili się w ustawowym terminie składania wniosków, niemniej nie byli właścicielami działek nr [...] i [...] w dacie [...] grudnia 1998 r., co jest ewidentne w świetle zgromadzonych w aktach sprawy 3 odpisów umów notarialnych, dokumentujących stosowne rozporządzenia dokonane przez skarżących przed tą datą. Z kolei uczestnicy postępowania M. O. i R. M., właściciele działki nr [...] w wymaganej dacie, przekroczyli termin do podniesienia roszczeń, o czym była mowa powyżej. Żądania żadnej z wyżej wymienionych osób nie mogą być zatem załatwione pozytywnie. Jak już wspomniano na wstępie, sposobu załatwienia sprawy przez organy nie można uznać za prawidłowy. Brak bowiem podstaw do twierdzenia, iż w ocenianej sprawie administracyjnej zabrakło któregoś z elementów stosunku prawnego (podmiotu lub przedmiotu), co przesądzałoby o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania i konieczności jego umorzenia. Skoro w dacie orzekania w sprawie istniały podmioty postępowania administracyjnego (cztery osoby ubiegające się o odszkodowanie) oraz jego przedmiot (roszczenia odszkodowawcze do zaspokojenia których właściwy jest organ administracji), to postępowanie to nie powinno było być umorzone. Na skutek zapadnięcia niniejszego wyroku organ I instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia złożonych wniosków (poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania). Od tego wyroku skargę kasacyjną wnieśli B. O. i J. M. - zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznanie odszkodowania z tytułu zajętych w drodze wywłaszczenia pod drogi publiczne nieruchomości, może nastąpić wyłącznie na wniosek aktualnych właścicieli nieruchomości z której wydzielono grunt pod drogę, podczas gdy ustawa nie precyzuje, kto w myśl ustawy jest traktowany jako właściciel nieruchomości, któremu przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o odszkodowanie, b) art. 133 § 1 i 145 § 1 ust 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), polegające na nie stwierdzeniu naruszenia przez Wojewodę i Prezydenta W. przy podejmowaniu przez nich decyzji, zaskarżonych następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia osób uprawnionych do odszkodowania, będących właścicielami wywłaszczonego gruntu i błędne przyjęcie, że skarżący nie są osobami uprawnionymi, mimo, iż z akt sprawy to wynika. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów podnieśli brak zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 756 w zw. z art. 752 kodeksu cywilnego, czyli przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, które w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie. Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 ustawy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1485/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - stwierdzając, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art.145 § 1 ust.1 pkt c p.p.s.a. - bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy wynikający z akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż prawdą jest, że skarżący nie mogli wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w imieniu własnym - ponieważ nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika jednak, że mogli działać w imieniu uprawnionych – M. O. i R. M. - jako ich pełnomocnicy na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a. Jeśli organ administracyjny I instancji miał wątpliwości, co do istnienia takiego umocowania, to powinien wezwać wnoszących podanie do nadesłania pełnomocnictwa na piśmie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 8 i 9 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika w szczególności obowiązek udzielenia stronie informacji, jakie działania w toku postępowania administracyjnego powinna podjąć, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Dodał, że Sąd I instancji nie dostrzegł tych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 ust 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, spowodowane błędną oceną istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz mających w niej zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy wynikający z akt sprawy oraz nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego - przez Prezydenta W. - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że skarżący nie mogli wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w imieniu własnym (ponieważ nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.) - mogli jednak działać w imieniu uprawnionych – M. O. i R. M. - jako ich pełnomocnicy na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a. Wobec powyższego organ administracyjny I instancji - jeżeli miał wątpliwości, co do istnienia takiego umocowania - powinien wezwać wnoszących podanie do nadesłania pełnomocnictwa na piśmie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 8 i 9 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika w szczególności obowiązek udzielenia stronie informacji, jakie działania w toku postępowania administracyjnego powinna podjąć, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżących, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. Organ ustali, czy skarżący działali w imieniu uprawnionych – M. O. i R. M. - jako ich pełnomocnicy na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a. Następnie organ rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.