I SA/Wa 1182/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 1428 (tysiąc czterysta dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., na wniosek właściciela nieruchomości R. G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na 6 działek, zlokalizowanych na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i budownictwo letniskowe indywidualne. Ostateczność decyzji, od której nie wniesiono odwołania potwierdzono dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało również, że decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydano na podstawie art. 98 lit a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm) i uchwały nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenkiej, którą określono stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że odwołanie R. G. nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ jego zarzuty nie są trafne. W sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego ani też prawa materialnego. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i poinformowano o możliwości wniesienia uwag po jego zakończeniu lecz przed podjęciem decyzji, co wyczerpuje dyspozycję art. 10 kpa, jednakże strona nie skorzystała z tej możliwości. Z ustaleń organu wynika, że projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2007 r., decyzja stała się ostateczna z dniem [...] września 2007 r. Dla ustalenia wysokości procentowej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jako skutku jej podziału decydujące znaczenie ma data, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W niniejszej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku z dokonaniem podziału nieruchomości przed upływem trzyletniego terminu od daty, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Operat szacunkowy opracowany w listopadzie 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. wykonano na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy kodeks cywilny oraz standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawca opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. W dniu 13 września 2007 r. - kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna - obowiązywała stawka procentowa wynosząca 50%, ustalona uchwałą Rady Miejskiej w S. nr z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, i zgodnie z ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem organu, taka stawka procentowa mogła być zastosowana. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wysokość opłaty adiacenckiej dla R. G. nie została ustalona w sposób dowolny, lecz na podstawie prawidłowo opublikowanej uchwały Rady Miejskiej w S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości oraz art. 98a ust. 1, 1a i art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z załączonego do akt operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego W. K. wynika, że wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem działkę o nr ewid. [...] wg stanu na [...] sierpnia 2007 r. wynosiła 1 056 530 zł, zaś po podziale na działki o nr ewid. od [...] wynosiła 1 151 695 zł. Wzrost wartości o 95 165 zł jest więc, zdaniem organu, bezsporny - 50% tej kwoty to 47 582,50 zł, czyli stawka opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu podniesiono zarzuty dotyczące operatu szacunkowego nie przedkładając kontroperatu ani też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, która dyskwalifikowałaby ten operat przyjęty jako dowód w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt: II SA/Łd 531/07 (LEX nr 384149), twierdząc równocześnie, iż odwołujący się zakwestionował w odwołaniu prawidłowość ustalenia ceny nieruchomości przed podziałem i po podziale, jednakże nawet nie zadeklarował zamiaru przedłożenia kontroperatu wykonanego na jego zlecenie przez innego rzeczoznawcę; odwołujący się nie posiada specjalnej wiedzy w przedmiocie szacowania nieruchomości, wobec czego nie można uznać trafności jego argumentacji co do przedstawionego w odwołaniu zarzutu; operat szacunkowy nieruchomości jest dokumentem wymagającym specjalistycznej wiedzy a taką niewątpliwie posiada w tej dziedzinie tylko rzeczoznawca majątkowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. G.; twierdząc, że zaskarżona decyzja zarusza jego interes prawny poprzez błędne ustalenie istnienia obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, zarzucił jej nieważność na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bowiem utrzymana zaskarżoną decyzją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. została wydana na podstawie uchwały nr [...]. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 82, poz. 2169), która utraciła moc obowiązującą w związku ze zmianą stanu prawnego - i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił, że organ odwoławczy tylko w sposób ogólny wskazał, że operat szacunkowy, będący podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji został sporządzony prawidłowo, a strona nie złożyła przeciwdowodu, a tym samym naruszył art. 7,11, 77 § 1, 80,107 § 3 kpa, oraz, że operat został wydany z naruszeniem art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w operacie brak wskazania jakie daty zostały przyjęte dla oceny stanu nieruchomości, i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] stycznia 2010 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 47 582,50 zł z tytułu wzrostu wartości stanowiącej własność R. G. nieruchomości z obrębu W., oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...], wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] ostateczną decyzją tego samego organu administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwała nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 4. Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a tej ustawy, "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność R. G., decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2007 r. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, i tę stawkę procentową - 50% - zastosował przy ustaleniu opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.; decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. 5. Stwierdzić przede wszystkim należy, że w dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r., oraz w dniu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, tj. w dniu [...] września 2007 r., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał możliwość ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawiki opłaty adiacenckiej, w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." - w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 13 września 2007 r., a obowiązywała wtedy 50% stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną decyzją ([...] kwietnia 2010 r.) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. ([...] stycznia 2010 r.) ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 50 % w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, pomimo tego, że od dnia [...] października 2007 r., a tym samym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszczał wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - nie większą niż 30%. Oznacza to, że oba organy administracji publicznej ustalając wysokość opłaty adiacenckiej błędnie zinterpretowały art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta w zaskarżonej decyzji przez organ wykładnia przepisu ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy. Podkreślić trzeba, że reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły znaczenia, i nie zastosowały wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010, I OSK 490/09; v. J. Zimmermann - Prawo administracyjne, 4. wydanie. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307; System Prawa Administracyjnego. Systemie Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r. s. 94). 6. Ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto, wymagane jest uwzględnienie stawki procentowej spełniającej warunek wynikający z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stawki w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09 (LEX nr 554066) stwierdził, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności. Podnieść również trzeba, że organy obu instancji orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – której to uchwały nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Wobec powyższego Sąd nie miał możliwości zbadania treści tej uchwały, podstawy prawnej jej wydania, czy sprawdzenia, czy uchwała nadal obowiązuje. Podnieść należy, że jeśli uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06, OTK 2007/4/37 orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Reasumując stwierdzić trzeba, iż w tej sytuacji nie jest zasadne uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w wysokości większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. 7. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.