I SA/Wa 1186/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O.P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) października 2019 r. nr (..) w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 101 kpa zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania [...] S.A. w [...] (której następcą prawnym jest [...] S.A. w [...]) od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Minister Inwestycji i Rozwoju przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r., mocą której organ uchylił w określonym zakresie własną decyzję z [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność uwłaszczeniowej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...], wydanej w trybie art. 155 kpa, uchylającej w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. oraz w określonym zakresie utrzymał decyzję z [...] października 2002 r. w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Organ podkreślił, że byt prawny decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. ma wpływ na rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. uchylonej decyzją z [...] grudnia 1995 r. Decyzja z [...] marca 2003 r. nie uzyskała dotychczas waloru prawomocności. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na ww. decyzję z [...] marca 2003 r. a następnie, po wpłynięciu skargi kasacyjnej [...] S.A. od ww. wyroku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 zawiesił postępowanie międzyinstancyjne, które nie zostało dotychczas podjęte. Tym samym zaistniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Minister wskazał jednocześnie, że postępowanie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję z [...] marca 2003 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, że fakt wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. (którą ostatecznie stwierdzono nieważność decyzji nr [...]) oraz toczące się w tym przedmiocie postępowanie sądowoadministracyjne stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wniesieniem odwołania od decyzji nr [...], podczas gdy prawomocne rozstrzygnięcie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. nie stanowi takiego zagadnienia wstępnego, gdyż decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania legalności. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 109/20 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2725/20 uchylił ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania [...] S.A. w [...] (której następcą prawnym jest [...] S.A. w [...]) od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Ministra w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem byt prawny ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. ma wpływ na rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd trzeba rozumieć w ten sposób, że kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wskazuje się również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta ma być bezpośrednia. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] decyzją [...] lutego 1994 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], gm. [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na nim budynków [...] S.A. w [...] pismem z [...] marca 1994 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Następnie pismem z [...] grudnia 1994 r. wycofała ww. odwołanie oraz wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W tej sytuacji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 155 kpa, decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję z [...] lutego 1994 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], gm. [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] (odpowiadające poprzedniej działce nr [...]) wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na nim budynków. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. i w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] października 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. Następnie decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z [...] października 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i w tej części stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z uwagi na nieodwracalne skutki prawne oraz utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...] i działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]). Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. została zaskarżona przez [...] S.A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę. W tej sytuacji [...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z [...] grudnia 2016 r. złożyła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa oświadczenie o cofnięciu wcześniejszego oświadczenia z [...] marca 1994 r. cofającego odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. Z kolei pismem z [...] grudnia 2016 r. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 20 października 2016 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić trzeba, że słusznie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od ww. decyzji z [...] lutego 1994 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej co do zasady nie stanowi podstawy do zawieszania postępowań administracyjnych, w których kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się ponadto trzeba z podnoszonymi w skardze twierdzeniami, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że przedmiotem kontroli postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżona do WSA w Warszawie decyzją z [...] marca 2003 r. była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r., mocą której uchylono w trybie art. 155 kpa decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r., będąca przedmiotem odwołania [...] S.A. w [...]. Nie ulega wątpliwości, że wynik przedmiotowego postępowania nadzorczego ma wpływ na rozstrzygnięcie kwestii legalności decyzji z [...] lutego 1994 r. Zauważyć ponadto trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się na skutek skargi [...] S.A. (której następcą prawnym jest [...] S.A. z siedzibą w [...]) na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I SA 913/03 wstrzymał wykonanie zaskarżonej. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało zaś oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 502/07. Następnie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 Sąd oddalił złożoną skargę. Przedmiotowy wyrok zaskarżony został przez [...] S.A. w [...] skargą kasacyjną i oczywiste jest, że na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia z 25 października 2019 r. nie był jeszcze prawomocny. Zgodnie zaś z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Oznacza to, że wstrzymany został skutek prawny decyzji z [...] marca 2003 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ działając w granicach i na podstawie prawa był uprawniony do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3405/18 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku z dnia 20 października 2016 r. W sprawie zaistniały zatem okoliczności uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.