I SA/Wa 1187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia, że z dniem [...] stycznia 1999 r. G. K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,0077 ha, nr [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] o pow. 0,0007 ha oraz nr [...] o pow. 0,0080 ha, położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej K. – P., objętej księgą wieczystą nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiących własność W. K., zajętych pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej – ul. S. w K. (obecnie droga nr [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda M., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] stwierdził, że z dniem [...] stycznia 1999 r. G. K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0077 ha, nr [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] o pow. 0,0007 ha oraz nr [...] o pow. 0,0080 ha, położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej K. – P., objętej księgą wieczystą nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiących własność W. K., zajętych pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej – ul. S. w K. (obecnie droga nr [...]). Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. B. podnosząc, iż organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 6 w związku z art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż wydał decyzję nie mającą oparcia w prawie, choć materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe grunty nie znajdowały się w pasie drogi publicznej, jak i we władaniu Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Ponadto w ocenie skarżącego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia, że z dniem [...] stycznia 1999 r. G. K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0077 ha, nr [...] o pow. 0,0105 ha, nr [...] o pow. 0,0007 ha oraz nr [...] o pow. 0,0080 ha, położonej w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej K. – P., objętej księgą wieczystą nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiących własność W. K., zajętych pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej – ul. S. w K. (obecnie droga nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...], z której w wyniku podziałów zostały wyodrębnione działki nr [...], [...], [...], [...] (decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do zasobu w dniu [...] listopada 2011 r. pod nr [...] i mapa z projektem podziału nieruchomości - działki nr:[...], [...],[...] i [...], która została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] lipca 2013 r., pod nr [...]) był w dniu [...] grudnia 1998 r. W. K.. Oznacza to, iż w rzeczonej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w toku postępowania odwoławczego działka nr [...], z której została wyodrębniona działka nr [...], została zbyta przez J. B. na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2014 r., Rep. [...] na rzecz M. M. oraz S. K. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż w chwili obecnej przymiot strony w stosunku do działek nr [...], [...],[...] przysługuje W. K. oraz J. B., natomiast w stosunku do działki nr [...] W. K. oraz M. M. i S. K. Minister Infrastruktury i Rozwoju, przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] poinformował wszystkie strony o możliwości zapoznania się z zebranym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym. Następnie Minister zauważył, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Wojew. K. Nr [...], poz. [...]) ul. S. została zliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy ww. ciąg komunikacyjny zachował statut drogi gminnej, który w chwili obecnej posiada nr [...] (uchwała Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [....] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze K., miasta będącego na prawach powiatu w Województwie M.). Dalej Minister podkreślił, że jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. Wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia [...] grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [(art 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Minister zaznaczył, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona w skali 1:1000 przez geodetę uprawnionego K. S.. Powyższy dokument został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] lipca 2013 r., pod nr [...]. Na mapie znajduje się adnotacja, iż granice nieruchomości ustalono według ich zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju ww. mapa jednoznacznie wskazuje na to, że przedmiotowe działki znajdowały się w pasie drogi publicznej, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest zatem podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister zaznaczył, że - stosownie do treści art. 34 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r. - odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić, co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Dalej Minister wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007). Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazał także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12). W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że przedmiotowe grunty pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. Należy przyjąć, że powyższe oświadczenie zarządcy drogi stanowi dokument prywatny, którego wartość wyraża się tym, iż na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Dlatego też, w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dowód tego rodzaju nie przesądza jednoznacznie o tym, że dana działka znajdowała się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed dniem [...] stycznia 1999 r., tym bardziej, że skarżący zakwestionował zaistnienie na gruncie niniejszej sprawy ww. przesłanki. W powyższym oświadczeniu nie wskazano, jakie czynności zarządcze były wykonywane na przedmiotowych działkach, ani skąd oświadczający posiada wiedzę o sprawowaniu w rzeczonej dacie władztwa publicznoprawnego na ww. nieruchomości. Zdaniem Ministra, za dokument przesądzający o tym, że w stosunku do przedmiotowych działek były wykonywane czynności faktyczne przez zarządcę drogi nie może być uznana metryka ul. S. z dnia [...] grudnia 1980 r., ze względu na fakt, iż nie wynika z niej, czy w granicach ww. ciągu komunikacyjnego zostały zrealizowane w okresie obejmującym dzień [...] grudnia 1998 r. jakiekolwiek inwestycje infrastrukturalne. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy protokół z dokonanego w dniu [...] kwietnia 1997 r. przeglądu dróg, obejmujący m.in. ul. S., wskazuje jedynie pośrednio na to, że między innymi ww. ciąg komunikacyjny, znajdował się w dniu jego sporządzenia we władaniu publicznoprawnym. W obliczu zarzutów podniesionych w odwołaniu nie przesądza on jednoznacznie, aby wobec przedmiotowych gruntów została spełniona ostatnia z przesłanek o których mowa w art. 73 ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o przesłanie dokumentów świadczących o spełnieniu w stosunku do ww. nieruchomości przesłanki władztwa publicznoprawnego, wynikającej z art. 73 ustawy. W piśmie z dnia [..] września 2014 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu poinformował Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, iż nie posiada innych dokumentów oprócz tych które zostały załączone do wniosku z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Minister podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych, związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w świetle akt przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, aby wnioskodawca wykazał w wystarczającym stopniu, że przedmiotowe działki pozostawały w okresie przed dniem [...] stycznia 1999 r. we władaniu publicznoprawnym. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy powinien być stosowany ściśle. Dlatego też organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu, iż konkretny grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym. Okoliczności powyższe winny być udowodnione w sposób wyraźny, nie budzący żadnych wątpliwości w oparciu o konkretne dokumenty lub oświadczenia pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac w okresie obejmującym dzień [...] grudnia 1998 r. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, to Minister Infrastruktury i Rozwoju obowiązany był uchylić decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz odmówić stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa przez G. K. własności przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii podniesionych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. przez adw. M.M., reprezentującą W. K., Minister zauważył, że ustalenie wysokości odszkodowania za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Tym samym kwestia ta nie należy do właściwości organów orzekających na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy i nie może mieć wpływu na postępowanie w sprawie badania przesłanek przejścia konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie było potrzeby uzupełnienia akt niniejszego postępowania o wnioskowane dokumenty. Nie były również zasadne wnioski o poszukiwanie dodatkowego materiału dowodowego, gdyż z informacji zawartej w piśmie Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 2015 r. nie wynika, aby prowadzone było postępowanie o odszkodowanie, w trybie art. 73 ustawy za nieruchomość ozn. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Materiał dowodowy w sprawie nie został w pełni, ani w sposób prawidłowy zgromadzony, co pozwalałoby na wydanie rzetelnej i zasadnej decyzji. Nadto postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów Kpa i wydanie odmiennej decyzji przez organ II instancji nie tylko nie sanuje naruszeń dokonanych przez organ I instancji, ale również powoduje dalsze naruszenia. Jego zdaniem, decyzja narusza także przepisy materialne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. W piśmie uzupełniającym i precyzującym skargę skarżący wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 80 w zw. z art. 75 § 2 i 7 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, z pominięciem charakteru dokumentu urzędowego - oświadczenia Dyrektora ZlKlT, którego treść znajduje potwierdzenie w innych zebranych dowodach, w szczególności w protokole z przeglądu przedmiotowej drogi, jak i metryce przedmiotowej drogi, a także z pominięciem domniemania władztwa publicznoprawnego w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, - art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew ogólnej zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, a w konsekwencji brak wszechstronnego zbadania sprawy, w szczególności przy przyjęciu zebranych dowodów za niewystarczające bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego z urzędu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji odmiennego przyjęcia, niż organ l instancji, braku zaistnienia przesłanki władania nieruchomością z art. 73 ustawy przy równoczesnym istnieniu domniemania władztwa publicznoprawnego w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, - art. 75, art. 85 i art. 86 i art. 89 i art. 90 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, tj. bez przesłuchania świadków, stron (w szczególności W. K. właściciela nieruchomości w 1998 r. i znającego stan faktyczny w dniu [...] grudnia 1998 r.) i przeprowadzenia oględzin przy równoczesnym oparciu się na oświadczeniu J. B., tj. obecnego, a nie ówczesnego właściciela nieruchomości, - art. 8 w zw. z art. 7 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem dochodzenia prawdy obiektywnej i w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, która ma zadanie obiektywnie ustalić rzeczywisty stan sprawy, po dokonaniu prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu postępowania w sposób wyczerpujący w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, a konsekwencji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ustawy poprzez brak stwierdzenia, że z dniem [...] stycznia 1999 r. G. K. nabyła z mocy prawa prawo własności przedmiotowych nieruchomości w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki łącznie wynikające z powołanej podstawy prawnej nabycia z mocy prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że błędnie została dokonana ocena znaczenia zarówno metryki, protokołu przeglądu, jak i oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Nie można bowiem uznać, że dokument ten jest dokumentem prywatnym. ZIKIT w K. jest to jednostka budżetowa powołana uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2008 r. działającą na jej podstawie i Statutu będącego załącznikiem do uchwały. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. powołaną uchwałą został upoważniony do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych ze wskazaniem wprost w § 3 ust. 2 powołanej uchwały, że upoważnienie obejmuje sprawy pozostające we właściwości ZIKIT określone w statucie. W świetle powyższe oświadczenie złożone w ramach powierzonych obowiązków przez Dyrektora jednostki budżetowej ma moc dokumentu urzędowego z art. 76 Kpa z całymi konsekwencjami na gruncie prawa cywilnego, karnego i administracyjnego. Dyrektor ZIKIT w zakresie swoich obowiązków działa jako funkcjonariusz publiczny. Błędne są argumenty organu Il instancji z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. nie znajdujący w niniejszej sprawie analogii, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze im bardziej osoba, które je złożyła jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie. Dyrektor ZIKIT bowiem nie składał jako osoba prywatna przedmiotowego oświadczenia, a także jeżeli tak by przyjąć nie jest zainteresowany wynikiem postępowania w zakresie przejścia na własność nieruchomości na rzecz G. K. bowiem beneficjentem takiej decyzji jest jednostka samorządu terytorialnego G. K. Z dokumentu tego wprost wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. [...], czyli spółki miejskiej, która na podstawie odpowiednich umów wykonywała obowiązki, które na G. nakłada ustawa o drogach publicznych, a na ZlKlT powołana uchwała i statut. Zatem jest to dokument urzędowy, potwierdzający władztwo publicznoprawne nad przedmiotowymi nieruchomościami rodzący nieobalone w niniejszej sprawie domniemanie prawdziwości złożonego oświadczenia. Równocześnie nie tylko jest brak odpowiedniego przeciwdowodu do tego oświadczenia, ale znajduje ono potwierdzenie w dowodach zgromadzonych, a to w szczególności w metryce drogi i protokole z przeglądu drogi. Protokół z przeglądu wprost potwierdza, że nad tą konkretną drogą zatem nad tymi konkretnymi nieruchomościami G. K. wykonywała władztwo bowiem dokonywała przeglądów technicznych. Zatem nie tylko wywiązywała się z obowiązków nałożonych na nią przez ustawę o drogach publicznych, ale władała nieruchomościami zajętymi pod drogę w rozumieniu art. 73 ustawy. Dokonywanie przeglądów niewątpliwie jest czynnością związaną z szeroko rozumianym zarządzaniem droga publiczną, a na takie rozumienie określenia władania wskazywał NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12. Warto zauważyć, że dokonywanie przeglądów jest realizowaniem obowiązku nałożonego przez art. 62 ustawy - Prawa budowlanego (także w rozumieniu obowiązującym w dniu sporządzenia przeglądu i protokołu) na zarządcę zatem jest władaniem nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy. Organ II instancji pominął też domniemanie, że zarządca drogi wykonywał władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, w przypadku jak to jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi np. poprzez wygrodzenie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2902/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 400/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 375/13). Skarżący zauważył, zwłaszcza wobec braku ustawowych wytycznych wykazywania władztwa publicznoprawnego i istnieniu powołanego powyżej domniemania, że każda sprawa i jej materiał dowodowy ma swoją specyfikę bowiem nie sposób dysponować szeregiem dokumentów mających wykazać stan sprzed [...] lat. Dokonując wykładni przesłanki władania nieruchomością nie można stracić z pola widzenia celów wprowadzenia tego unormowania, a to szybkiego uregulowania stanu prawnego dróg, a właściwie uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym, co potwierdza Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99. Zdaniem skarżącego, w sprawie zostały zatem wykazane wszystkie 3 przesłanki stawiane w art. 73 ustawy potwierdzające, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność G. [...] K., tak jak to ustalił organ I instancji. Jednakże organ II instancji dopuścił się naruszeń procesowych bowiem przy takim materiale dowodowym wnioski tego organu w zakresie braku władztwa publicznoprawnego są dowolne i nieprawidłowe bez dodatkowego zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżący zaznaczył, że przy zebranym materiale dowodowym ustalenia organu ll instancji są dowolne, a przypadku niezrozumiałych dla skarżącego wątpliwości w zakresie zaistnienia przesłanki władania publicznoprawnego organ powinien wyczerpująco zgromadzić materiał dowodowy, który winien wykazać prawdę materialną. Za nie wystarczające w tym zakresie należy uznać jedynie zwrócenie się do Dyrektora ZIKIT o dodatkowe dokumenty. Celowym było w takiej sytuacji przy zgromadzeniu przez organ I instancji dokumentów bezspornie i jednoznacznie wskazujących na spełnienie się przesłanki władania publicznoprawnego przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie świadków wraz z ewentualnymi oględzinami przedmiotowych nieruchomości. Nie do zaakceptowania i wręcz absurdalnym argumentem organu II instancji jest stanowisko, że oświadczenie Dyrektora ZIKIT z dnia [...] lutego 2014 r., że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie spółki miejskiej Zakładu Gospodarki Komunalnej K. [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. zostało zakwestionowane przez ówczesnego skarżącego czyli J. B.. Właścicielem bowiem przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. i wcześniej był W. K. i jedynie jego oświadczenia i twierdzenia w tym zakresie byłyby miarodajne i ewentualne mogłyby podważać wspomniane oświadczenie. Nie sposób dostrzec, że o sposobie zagospodarowania, zarządzania itd., a w konsekwencji władania nieruchomością najlepsze wiadomości posiada ich właściciel ówczesny, a nie osoba, która po przedmiotowym okresie stałą się ich właścicielem. Zatem organ mając wątpliwości, a opierając je m.in. na oświadczeniu J. B. powinien z urzędu dopuścić dowód z przesłuchania W. K., zgodnie z zasadą ogólną dochodzenia prawdy obiektywnej. Bez wystarczających ustaleń w tym zakresie organ nie mógł odmówić zastosowania art. 73 ustawy. Zatem przy takim materiale dowodowym takie ustalenia jak poczynił organ II Instancji są całkowicie dowolne. Charakter postępowania administracyjnego zakłada przewagę inicjatywy organu w postępowaniu dowodowym (zob. Janowicz Zbigniew, Komentarz do Kodeksu postepowania administracyjnego, [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz Opublikowano: Wyd. Praw. PWN 1996). Nie sposób sanować braku w inicjatywie dowodowej organu biernym zachowaniem W. K. bowiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy W. K. nie jest stroną będącą beneficjentem decyzji. W. K. jest stroną bowiem był w przedmiotowym okresie właścicielem nieruchomości, jednak jako obywatel oczekuje działania organów administracji zgodnie z zasadami z art. 8 i art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego, zdaniem organu Il instancji (czemu przeczy skarżący), nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody nawet przy bierności stron w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy było to przesłuchanie świadka W. K., przeprowadzenie rozprawy i dokonanie oględzin. Nie wystarczającym było zwrócenie się jedynie o dokumenty, których organ nie ma obowiązku przetrzymywać blisko [...] lat po przedmiotowym okresie. Nie można za działanie budzące zaufania do władzy publicznej uznać dwóch odmiennych stanowisk organów przy takim materiale dowodowym jak zebrany w niniejszej sprawie. Jeżeli organ II instancji doszedł do wniosku, że decyzja organu była zbyt pochopna przy takich dowodach zobligowany był do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oczywistym jest, że decyzja administracyjna nie może być decyzja dowolną a przy takim uzasadnieniu i takich działaniach organu II instancji taka jest i taki jest jej oddźwięk u obywatela, u którego nie buduje zaufania do władzy publicznej. Oczywistym dla skarżącego jest, że organ II instancji jest organem merytorycznym i faktycznie ponownie rozstrzyga sprawę jednak w realiach materiału dowodowego niniejszej sprawy nie sposób oprzeć się wrażeniu dowolności oceny i podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy W. K., a Ministrem Infrastruktury i Rozwoju dotyczy tego, czy w niniejszej sprawie została wykazana jedna z koniecznych przesłanek do stwierdzenia nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...],[...] i [...], zajęte pod drogę publiczną ul. S. w K., a mianowicie "władanie" spornym gruntem przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie, to Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co do tego, że w niniejszej sprawie nie została udowodniona przesłanka "władania" spornym gruntem przez podmiot publicznoprawny. Z przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – zwanej dalej "udp", w brzmieniu na dzień [...] grudnia 1998 r. wynika, że siecią dróg lokalnych miejskich w granicach miast oraz granicach województwa [...] zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, wykonujące zadania przy pomocy jednostek drogowych. Z dniem [...] maja 1990 r. na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w tym m. in. zarządzanie siecią dróg lokalnych miejskich. Z treści art. 43 ustawy kompetencyjnej wynika, że zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej, określone w tej ustawie przeszły m.in. na prezydentów miast. Zatem organem zarządzającym drogą publiczną ul. S. w dacie [...] grudnia 1998 r. był Prezydent Miasta K. (organ administracji drogowej). Jednostkami drogowymi przy pomocy których organy administracji drogowej zarządzały drogami, o których mowa wyżej, były wojewódzkie dyrekcje dróg miejskich, tworzone m.in. przez prezydentów miast do dnia [...] grudnia 1986 r. [(§ 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 lutego 1986 r. w sprawie tworzenia i organizacji jednostek drogowych...(Dz. U. Nr 10, poz. 59 ze zm.)]. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy nie uzależnia nabycia mienia zajętego pod drogę od wykazania przesłanki "zarządzania" drogą, lecz od przesłanki "władania" gruntami zajętymi pod drogę, a zdaniem Sądu, pojęcia te nie są tożsame. Zarządzanie (administrowanie) drogą przez określony organ administracji drogowej jest czym innym, niż władanie gruntem w pasie drogowym. Zarządzanie drogą obejmuje różnego rodzaju przejawy działalności wykonywanej przez organ administracji drogowej na drogach, na które składają się czynności ewidencyjne, akty decyzyjne i opiniujące, nadzór, finansowanie, planowanie, natomiast władanie jest pojęciem węższym i obejmuje faktyczne czynności wykonywane na gruncie zajętym pod drogę publiczną przez upoważnione do tego podmioty. Z przepisów art. 4 pkt 9-10, art. 23 ust. 6 pkt 4 udp wynika, że konkretnym przejawem władania przez podmiot publicznoprawny gruntem zajętym pod drogę publiczną są takie czynności jak: modernizacja drogi (wykonywanie robót), utrzymanie drogi (wykonywanie robót remontowych, konserwacyjnych, porządkowych, innych w celu zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, odśnieżanie, zwalczanie śliskości zimowej), sadzenie i usuwanie drzew i krzewów. Trafnie zwrócił uwagę Minister Infrastruktury i Rozwoju, że konkretne przejawy władztwa muszą być udowodnione poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów (umów, porozumień, materiałów inwestycyjnych) lub oświadczeń pracowników firm świadczących usługi w zakresie utrzymania. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast tylko tyle, że w dniu [...] grudnia 1998 r. sporne działki pozostawały w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. [...], co wynika z oświadczenia dyrektora ZIKiT w K. z dnia [...] lutego 2014 r. i wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. o nabycie nieruchomości w trybie art. 73 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że mimo wezwania Ministra zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przedłożenie stosownych dokumentów i oświadczeń pracowników firm i stron, potwierdzających władanie gruntem, skierowanego również do W. K. i J. B., żadna z tych stron nie przedłożyła stosownych dokumentów i oświadczeń. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. dyrektor ZIKiT w K. oświadczył, że dokumenty potwierdzające władanie są w dyspozycji organu I instancji, J. B. w pismach z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził, że na gruncie nie były wykonywane żadne faktyczne czynności z zakresu budowy, modernizacji, utrzymania, czy ochrony drogi oraz podtrzymał argumentację odwołania, gdzie oświadczył, że na spornym gruncie podmioty publiczne nie dokonywały budów obiektów inżynierskich, nie utrzymywały i nie modernizowały tego terenu. Do sprawy, jeżeli chodzi o kwestię władania gruntem przez podmiot publicznoprawny, nie wniósł też nic W. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M.M. od dnia [...] kwietnia 2015 r. (zgłoszenie pełnomocnictwa). Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazał bowiem na konieczność uzupełnienia dokumentacji o dowody wskazane w piśmie Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r. i o dokumentację odszkodowawczą, co też organ odwoławczy uczynił zwracając się pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Urzędu Miasta K.. Z pisma Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu nie jest prowadzone postępowanie o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że za dokumenty potwierdzające wykonywanie władania na spornym gruncie nie mogły być uznane protokół z dokonanego w dniu [...] kwietnia 1997 r. przeglądu stanu dróg, w tym ul. S. (stwierdzający dziury w tłuczniu i koleiny), a więc dotyczący tylko stanu jezdni pokrytej tłuczniem (sporny teren stanowił natomiast w zdecydowanej większości uskok, skarpę, co wynika z oświadczenia J. B. z dnia [...] lipca 2013 r. i mapy zasadniczej w skali 1:500 nr [...]) oraz metryka ul. S. sporządzona w dniu [...] grudnia 1980 r. wraz z załącznikiem graficznym. Uszło uwadze skarżącego, że wykazy stanu dróg i metryki dróg tworzą dokumentację składającą się na ewidencję dróg publicznych, o której mowa w przepisach § 3 i § 10 ust. 1 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122). Zdaniem Sądu, samo ewidencjonowanie konkretnej drogi publicznej odnosi się do czynności o charakterze formalnym z zakresu zarządzania drogą (art. 22 ust. 1 udp), natomiast nie jest to jakikolwiek przejaw faktycznego władania gruntem przez podmiot publicznoprawny (art. 73 ust. 1 udp). Odnosząc się do zarzutów pisma uzupełniającego skargę Sąd uznał, że podnoszone w sprawie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 85, art. 86, art. 89, art. 90 Kpa oraz art. 73 ustawy są bezzasadne. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy, ani wnioskodawca, ani dyrektor ZIKiT w K., ani też J. B. i W. K. w swoich pisemnych stanowiskach przedstawionych na etapie postępowania administracyjnego nie wskazywali żadnych konkretnych przejawów władztwa na spornym gruncie, w szczególności prowadzenia przed dniem [...] grudnia 1998 r. prac budowlanych, modernizacyjnych, konserwacyjnych, porządkowych i innych (np. sadzenia i usuwania roślinności przydrożnej, odśnieżania, zwalczania śliskości zimowej, sytuowania znaków drogowych, przystanku autobusowego, itd.), a wobec tego w tym zakresie zagadnienie to nie miało charakteru spornego między stronami. W tej sytuacji, mając wzgląd na zasadę szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 Kpa), nie było potrzeby, aby organy administracji publicznej nadmiernie rozbudowywały postępowanie wyjaśniające przeprowadzając dowód ze świadków (skarżący nie mógł wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze świadka, skoro jest stroną postępowania), oględzin oraz przeprowadzając rozprawę, której w tego typu sprawie przepisy prawa nie wymagają. Celowość przeprowadzenia rozprawy w zgodzie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 12 Kpa obejmuje sprawy, gdzie pomiędzy stronami ujawnia się spór, co do istotnych okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia lub zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na poczynienie przez organ ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy (art. 89 Kpa), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jeżeli chodzi o dowód z przesłuchania strony W. K. Sąd zwraca uwagę, że skarżący otrzymał pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym organ precyzyjnie wskazał na potrzebę przedłożenia dokumentów i oświadczeń, także oświadczeń samych stron, w zakresie wykazania władztwa publicznoprawnego spornym gruntem w dacie [...] grudnia 1998 r. Mimo to skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie złożył w tym zakresie stosownych wyjaśnień, wskazujących na konkretne przejawy władztwa publicznoprawnego w powyższej dacie nad spornym gruntem Prezydenta Miasta K., czy też jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 4 pkt 12 udp), ani też nie wskazał, że takie wyjaśnienia przedłoży w późniejszym czasie. W. K. przed wydaniem decyzji organu odwoławczego nie wnioskował też do Ministra o odebranie od niego oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2 Kpa), ani też o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony (art. 86 Kpa), chcąc wykazać, że podmiot publicznoprawny władał spornym gruntem w dacie wywłaszczenia pod ul. S. Zaprezentowane zarzuty tego rodzaju dopiero w skardze są spóźnione, skoro strona, nie wiadomo dlaczego, nie korzystała z inicjatywy dowodowej w administracyjnym toku instancji (art. 78 § 1 Kpa). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną organy i sądy administracyjne posługują się często argumentem istnienia tzw. domniemania w zakresie władania gruntem przez podmiot publicznoprawny. Dotyczy to jednakże spraw w których kwestia władania gruntem przez podmiot publicznoprawny ma charakter sporny, tzn. podmiot publicznoprawny dowodzi, że wykonywał na gruncie określone czynności faktyczne z zakresu budowy, czy utrzymania drogi, natomiast właściciel nieruchomości temu zaprzecza. W niniejszej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja, ponieważ wnioskodawca, dyrektor ZIKiT w K. i właściciele spornej nieruchomości nie twierdzili, że na spornym gruncie były wykonywane konkretne przejawy władztwa publicznoprawnego. Trafnie wskazał skarżący, że oświadczenie dyrektora ZIKiT w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dokumentem prywatnym. Tego rodzaju oświadczenie ma walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w przepisie art. 76 § 2 Kpa. Dyrektor ZIKiT w K. jest bowiem przedstawicielem jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, który w imieniu zarządcy drogi – Prezydenta Miasta K. wykonuje zadania z zakresu administracji drogowej (art. 21 ust. 1 i art. 19 ust. 5 udp w zw. § 3 ust. 2 pkt 1 i § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej [...] Zarząd Komunalny w K., zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej – dostępna na stronie internetowej: www.bip.[...].pl). Błędna kwalifikacja przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oświadczenia dyrektora ZIKiT w K. nie miała jednakże żadnego wpływu na wynik sprawy, a wobec tego zarzut skargi w tym zakresie nie mógł być skuteczny. Skoro zatem w niniejszej sprawie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, że podmiot publicznoprawny w dacie [...] grudnia 1998 r. nie władał w sensie faktycznym spornym gruntem i w związku z tym nie została spełniona przesłanka "władania", o której mowa w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy, to Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i wydał decyzję kasacyjno-reformatoryjną negatywnie załatwiającą wniosek Prezydenta Miasta K. o nabycie spornego gruntu. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.