I SA/Wa 1188/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia 6 października 1995 r. nr 31/95 w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży postanawia: odrzucić skargę. R. M. (dalej jako "skarżący") pismem z 30 kwietnia 2024 r., doprecyzowanym w dniu 28 czerwca 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Gminy Warszawa-Centrum (dalej jako "Zarząd Dzielnicy") z 6 października 1995 r. nr 31/95 w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w ocenie skarżącego, sprowadzała się do pominięcia lokalu nr [...], znajdującego się w budynku przy [...] w Warszawie, w wykazie lokali przeznaczonych na sprzedaż. Skarżący zarzucił również, że w uchwale nie zawarto zobowiązania dla Zarządu Dzielnicy do powiadomienia najemcy lokalu nr [...] o podjęciu tej uchwały i okolicznościach związanych ze sprzedażą lokali mieszkalnych w ww. budynku. Wyjaśnił dalej, że nie zgadzając się z uchwałą pismem z 1 marca 2024 r. wezwał Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy (dalej jako "organ"), do usunięcia naruszenia prawa poprzez naprawienie szkody uchwałą tą wyrządzonej. Mimo wystosowania tego wezwania, organ nie doręczył skarżącemu uchwały w sprawie uwzględnienia jego wniosku lub też jego odrzucenia. W treści skargi skarżący wyjaśnił, że jego ojciec był najemcą przedmiotowego lokalu, zaś skarżący jest jego spadkobiercą i obecnym posiadaczem mieszkania. Wadliwie przeprowadzona prywatyzacja mieszkań w budynku przy [...] spowodowała zaś niemożność jego wykupu przez ojca skarżącego z uwzględnieniem 80% bonifikaty, a w konsekwencji podjęcie obecnie próby eksmitowania z lokalu samego skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy [...] w Warszawie został przyznany C. M. jako pracownikowi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na podstawie przydziału nr 339/67 z 30 października 1967 r. W tym samym dniu zawarto umowę najmu lokalu. Skarżący jest synem zmarłego w dniu [...] sierpnia 2020 r. najemcy i zajmuje lokal nr [...] bez tytułu prawnego. Wobec tego nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr 31/95. Dodatkowo, w ocenie organu, zaskarżona uchwała nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Odnosząc się z ostrożności procesowej do samej zasadności skargi, organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że uchwałą nr 31/95 podano do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Na mocy tej uchwały przeznaczono do sprzedaży 751 lokali mieszkalnych, w tym 11 lokali położonych w budynku przy [...]. Lokal o numerze [...] nie został objęty wykazem, ponieważ w dacie podjęcia ww. uchwały pozostawał on w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, który nie zrezygnował z dalszego przeznaczenia lokalu na mieszkanie dla policjantów, nie wyraził również zgody na wykup lokalu przez najemcę. Zrzeczenie się dyspozycji przedmiotowego lokalu mieszkalnego nastąpiło dopiero w dniu 4 sierpnia 2009 r. na podstawie porozumienia w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m.st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy policji, zawartego pomiędzy m.st. Warszawa a Komendantem Głównym Policji. Organ przywołał następnie uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum z 20 kwietnia 1995 r. nr 119/XVI/95 w sprawie zasad dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Warszawa-Centrum, która jedynie wyraziła zgodę i upoważniła organy wykonawcze gminy do przeznaczenia lokali mieszkalnych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, a nie zobowiązywała czy nakazywała zbycia lokali na rzecz ich najemców. Uchwała ta nie nałożyła również obowiązku przeznaczania do sprzedaży wszystkich lokali w danym budynku. Inaczej mówiąc, przedmiot sprzedaży w powyższej uchwale został określony jako lokal mieszkalny, a nie jako grupa lokali lub udział w budynku. Sprzedaż choćby jednego lokalu w danym budynku nie nakładała obowiązku sprzedaży wszystkich lokali w nim znajdujących się. Organ zauważył również, że wynikający z ww. uchwały obowiązek zawiadomienia najemców dotyczył jedynie najemców lokali przeznaczonych do sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z obowiązującym na czas podjęcia uchwały Zarządu Dzielnicy z 6 października 1995 r. nr 31/95 art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. nr 16 poz. 95 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa został zniesiony dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmiana ta dotyczyła wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc po 1 czerwca 2017 r. Wnosząc skargę na uchwałę organu wydaną w dniu 6 października 1995 r. skarżący obowiązany był zatem do wyczerpania trybu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, a wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowił, że w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07; ONSAiWSA 2007/3/60). Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych przez organ, skarżący w dniu 1 marca 2024 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez naprawienie szkody uchwałą tą wyrządzonej. Organ pismem z 22 marca 2024 r. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo (przy czym skarżący kwestionuje formę tego pisma, bowiem w jego ocenie odpowiedź ta winna przybrać uchwał), wskazując, że wniosek skarżącego o naprawienie szkody całkowicie bezpodstawny. Pismo to doręczone zostało skarżącemu w dniu 29 marca 2024 r. W tej sytuacji trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, licząc od dnia następującego po dniu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie z 1 marca 2024 r., upłynął w dniu 29 kwietnia 2024 r. (28 kwietnia 2024 r. to niedziela). Tymczasem skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy z 6 października 1995 r. nr 31/95 wniesiona została w dniu 30 kwietnia 2024 r., a zatem z uchybieniem terminu, co skutkowało jej odrzuceniem. Zauważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. takim przepisem szczególnym jest cytowany na wstępie art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121; z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84). Przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2003 r. sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, w tym 11 lokali położonych w budynku przy [...] (jednak nie obejmującą lokalu nr [...] w tym budynku), wniosła osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do lokalu nr [...] w budynku przy [...] w Warszawie, wobec której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. akt I C 559/21 orzekł nakaz opuszczenia i opróżnienia ww. lokalu i wydania go m.st. Warszawa. Już sama powyższa okoliczność wskazuje na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Skarżący swojego interesu prawnego upatruje jednak w tym, że jest spadkobiercą poprzedniego najemcy tego lokalu. Nawet jednak gdyby wziąć powyższe pod uwagę, to w ocenie Sądu również i ta okoliczność nie daje skarżącemu własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes skarżącego polegający na zamiarze/chęci wykupu lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy m.st. Warszawa przeznaczyłoby lokal ten do sprzedaży jest jedynie interesem faktycznym. Zważyć bowiem należy, że na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba, że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu (por. art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", które to zapisy przewidywał również art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na podstawie której podjęta została uchwała Zarządu Dzielnicy z 6 października 1995 r.). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2002 r. sygn. akt I SA 632/02; LEX nr 156824). Ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia, ale tylko w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. (podobnie jak z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali (czy też ich pominięcie w wykazie) nie narusza jeszcze interesu prawnego najemców tych lokali (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2885/16 i I OSK 2884/16; https://cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji treść zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, nie wpłynęła na zmianę posiadanych przez ojca skarżącego uprawnień do lokalu, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu zawartej przez ojca skarżącego, uprawnienia do zamieszkiwania (za jego życia) w lokalu mieszkalnym. Co więcej zaskarżona uchwała nie pozbawiła ojca skarżącego przysługującego mu za życia ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu w sytuacji, gdyby znalazł się on na liście lokali przeznaczonych do sprzedaży. Tym samym kwestionowana uchwała mogła co najwyżej naruszyć interes faktyczny skarżącego, który jednak nie jest chroniony w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Żaden bowiem przepis prawa nie gwarantuje sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy (przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy najemcą był nie skarżący, a jego nieżyjący ojciec), o ile właściciel tego lokalu (miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by lokal będący w posiadaniu skarżącego (z którego został on wyrokiem sądu eksmitowany) znalazł się w wykazie podanym do publicznej wiadomości, a wskazującym na jego przeznaczenie do sprzedaży na rzecz najemcy, ani by została złożona najemcy (ojcu skarżącego) oferta jego sprzedaży przez miasto. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.