I OSK 2885/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., J. P., T. K. reprezentowanego przez opiekuna E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 229/16 w sprawie ze skargi J. W., J. P., T. K. reprezentowanego przez opiekuna E. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2016r. sygn. akt IV SA/Po 229/16, oddalił skargi J. W., J. P., T. K. reprezentowanego przez opiekuna E. P., na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 19 lutego 2016r. J. W., J. P. i T. K. działający przez opiekuna prawnego E. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach znajdujących się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] " oraz lokali mieszkalnych położonych w budynku objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] " w [...]. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili obrazę prawa materialnego, a w szczególności: art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.g.n.", poprzez pozbawienie skarżących przysługującego im z mocy tych przepisów pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowych lokali mieszkalnych położonych w P. przy ul. S. lokal nr: [...],[...] i [...]; art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2015r. poz. 1515 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.s.g.", poprzez podjęcie decyzji przez Prezydenta P. w sprawie, co do której wyłącznie właściwa była Rada Miasta P.; art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wyłączeniu zajmowanych przez skarżących lokali od sprzedaży w trakcie trwania procedury sprzedaży, przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji, w sytuacji w której skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są wieloletnimi najemcami stanowiących własność Miasta [...] lokali mieszkalnych położonych w [...] przy ul. [...] m. [...],[...] i [...]. Na podstawie ówcześnie obowiązujących uchwał Rady Miasta P., skarżącym przysługiwało uprawnienie do wykupu przedmiotowych lokali mieszkalnych na zasadach określonych w art. 34 – 36 u.g.n., o czym zostali poinformowani i z którego to prawa postanowili skorzystać. W 2008r. złożyli w tej mierze stosowne wnioski. Dalej wskazano, że przedmiotowe lokale znajdują się w budynku położonym na nieruchomości, która stanowiła własność H. i M. R. W związku ze zgłoszeniem się spadkobierców M. R. postępowanie w sprawie sprzedaży mieszkania na rzecz skarżących zostało zawieszone. Ponieważ przedstawiony w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku testament okazał się fałszywy w sprawie wszczęto i prowadzono postępowanie karne, które zakończyło się wyrokami skazującymi dla osób w nim oskarżonych. Zdaniem skarżących na tym etapie sprawy winno nastąpić wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i ustalenie, iż własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na Miasto [...]. Z uwagi na przedłużającą się procedurę wykupu mieszkań J. W. zwrócił się do Prezydenta z prośbą o wyjaśnienie. W odpowiedzi Urząd Miasta P. pismem z dnia 14 stycznia 2014r. poinformował skarżącego, iż w grudniu 2013r. zostało prawomocnie zakończone postępowanie karne w sprawie sfałszowania testamentu po zmarłej M. R. oraz oświadczył, że w "najbliższym czasie" zostanie skierowany wniosek o podjęcie postępowania cywilnego, które zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy karnej. Pismem z dnia 29 września 2014r. skarżący zwrócili się o ponowne wyjaśnienie stanu sprawy, a w szczególności wskazanie jakie czynności zostały podjęte przez Prezydenta. W odpowiedzi – pismem z dnia 23 października 2014r. – organ podał sygnaturę postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. R. oraz wskazał, że wniosek o jego podjęcie zostanie skierowany na przełomie października i listopada 2014r. Wobec bierności organu J. W., jako reprezentant pozostałych skarżących pismem z dnia 26 stycznia 2015r. zwrócił się do Sądu Rejonowego Poznań – Stare Miasto o przyznanie mu statusu uczestnika postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. R. prowadzonym pod sygn. akt: [...], składając jednocześnie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Według skarżących już w grudniu 2013r. – w wyniku prawomocnego zakończenia postępowania karnego – ustała przyczyna, dla której wstrzymano postępowania dotyczące sprzedaży przedmiotowych lokali komunalnych. Z uwagi na powyższe, postępowania w sprawie sprzedaży przedmiotowych lokali winny zostać wznowione, co jednakże nie nastąpiło. Pismem z dnia 4 maja 2015r. [...] Sp. z o.o. doręczył skarżącym informacje o tym, że na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015r. przedmiotowe lokale zostały wyłączone ze sprzedaży. Pismem z dnia 8 grudnia 2015r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ odpowiedział pismem z dnia 19 lutego 2016r., w którym wskazał, że z uwagi na konieczność przedstawienia zebranego materiału, ostateczna odpowiedź na wezwanie zostanie sporządzona do końca lutego 2016r. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że skarga jest dopuszczalna i została złożona w terminie. W dacie składania przez skarżących wniosków o sprzedaż zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych (2008r.) obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2004r., która nie wprowadzała żadnych obostrzeń w odniesieniu do sprzedawanych lokali, wskazując na znaczną ilość – 1700 lokali rocznie przeznaczonych do sprzedaży. Zasady sprzedaży w tamtym okresie były określone obowiązującą uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2000r. Przepisy te szczegółowo określały bonifikaty należne najemcom lokali komunalnych, nie przewidując przy tym jakichkolwiek ograniczeń czy możliwości wyłączenia określonej kategorii lokali od sprzedaży na rzecz najemców. Procedura postępowania w przedmiocie sprzedaży mieszkań określona była z kolei w zarządzeniu Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia procedurę sprzedaży mieszkań komunalnych rozpoczynało złożenie przez uprawnionego najemcę stosownego wniosku w Zarządzie Komunalnych Zasobów Lokalowych (dalej w uzasadnieniu jako "ZKZL", który informował wnioskodawców o zasadach sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych a następnie dokonywał wstępnej oceny wniosku pod względem formalnym. Jednym z elementów wstępnego badania było ustalenie czy przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, w których lokale przeznaczone są do sprzedaży. Po pozytywnej weryfikacji ZKZL miał zwrócić się do lokatora zainteresowanego nabyciem o potwierdzenie tego faktu, a po otrzymaniu żądanego potwierdzenia przekazać wniosek do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. celem dalszego procedowania albo poinformować wnioskodawcę o niemożności sprzedaży lokalu, jeżeli nie spełniał on wymogów określonych w tym zarządzeniu. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. przygotowywał sprzedaż od strony technicznej, w tym m.in. zlecał wycenę lokalu a następnie zwracał się do Prezydenta o wydanie zarządzenia o sprzedaży lokalu, a następnie, już po wydaniu tego zarządzenia, publikował wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży. W momencie złożenia przez skarżących wniosków nie obowiązywały przepisy, które umożliwiałyby Prezydentowi na wyłączenie określonych kategorii mieszkań ze sprzedaży. Możliwość taka została przewidziana dopiero w § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2009r. gdzie w ust. 2 pkt 5 wskazano, że ze względu na szczególne okoliczności Prezydent Miasta może postanowić o wyłączeniu ze sprzedaży określonych mieszkań należących do zasobu gminy. Wcześniejsza uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2000r dotycząca tych kwestii, nie przewidywała takiej możliwości ograniczając się do określenia szczegółowego zasad dotyczących ustalania wysokości bonifikaty. Tym samym skarżący zostali pozbawieni prawa nabycia przedmiotowych mieszkań w drodze przepisów uchwalonych dopiero po złożeniu przez nich wniosków o dokonanie wykupu mieszkań. Do postępowań w ich sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w momencie złożenia wniosku, które nie przewidywały wyłączenia należących do nich lokali od sprzedaży. Na podstawie art. 34 u.g.n. skarżący nabyli uprawnienie do nabycia przedmiotowych lokali. Lokale te były przeznaczone do sprzedaży, o czym skarżący zostali poinformowani przed złożeniem wniosków. Jedyną okolicznością, która ze względów formalnych uniemożliwiała prowadzenie procedury było wzmiankowane zgłoszenie roszczeń przez rzekomych spadkobierców poprzedniej właścicielki, jednakże kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu karnym już wiele lat wcześniej. Pomimo tego organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do podjęcia procedury sprzedaży, pomimo braku jakichkolwiek dalszych przeszkód. Skarżący w zakreślonym terminie złożyli stosowne wnioski o sprzedaż mieszkań, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i w związku z czym uzyskali ekspektatywę nabycia prawa odrębnej własności przedmiotowych lokali. Taka ekspektatywa również podlega ochronie i nie może być dowolnie naruszana przez organy administracji, co w konsekwencji miało miejsce w niniejszym przypadku. Podkreślono także, że skarżącym nie zostało nigdy wprost zakomunikowane, że ich wnioski o zawarcie umowy sprzedaży zostały odrzucone. Samo postępowanie było przy tym prowadzone w sposób opieszały, bowiem organ nie podejmował działań, do których był zobowiązany, a skarżący nie zostali oficjalnie zawiadomieni o zakończeniu postępowania dotyczącego złożonych wniosków o sprzedaż mieszkań. W ocenie skarżących, zaskarżone zarządzenie narusza ich interesy prawne płynące z normy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., polegające na tym, że z chwilą przeznaczenia zajmowanego przez nich lokali do sprzedaży uzyskali oni prawo pierwszeństwa w jego nabyciu. Ani unormowanie art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 35 u.g.n., ani inne unormowanie tej ustawy, nie przewidują możliwości wyłączenia ze sprzedaży lokali, które już zostały do niej przeznaczone. Z tego względu zaskarżone zarządzenie zostało w tym zakresie podjęte bez podstawy prawnej. Organ nie dochował również trybu określonego w art. 35 u.g.n. jak również art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., poprzez podjęcie przez Prezydenta Miasta decyzji w sprawie należącej do wyłącznej właściwości Rady Miasta. Zaskarżone zarządzenie – zdaniem skarżących – narusza ponadto również normę art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, gdyż inne lokale w tym samym budynku zostały sprzedane na rzecz ich najemców, a ponadto narusza również zasadę ochrony praw słusznie nabytych, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa. Skarżący zostali, w ich mniemaniu, niejako ukarani za przeciągnięcie procedury sprzedaży mieszkań wynikające z popełnienia przestępstwa przez osoby podające się za spadkobierców poprzednich właścicieli. Spowodowało to przedłużenie postępowania w przedmiocie sprzedaży mieszkań na okres 7 lat. W tym samym czasie wiele osób nabyło od Miasta P. lokale mieszkalne położone w bezpośrednim sąsiedztwie mieszkań zajmowanych przez skarżących. Odmówienie tego prawa skarżącym – w ich ocenie – narusza zasady sprawiedliwości, które winny leżeć u podstaw demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Powodu do odrzucenia skargi organ upatrywał w tym, iż pismem z dnia 4 maja 2015r. [...] Sp. z o.o. doręczył skarżącym informacje o tym, że na mocy (zaskarżonego) zarządzenia przedmiotowe lokale zostały wyłączone ze sprzedaży, natomiast dopiero w dniu 8 grudnia 2015r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu w myśl art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o naruszeniu. Zdaniem organu termin ten został przekroczony, co winno skutkować odrzuceniem skargi. Uzasadniając następnie wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, na które wskazują skarżący, ani nie narusza ich interesu prawnego, w szczególności nie pozbawia ich prawa pierwszeństwa w zakupie lokali mieszkalnych. Wydanie zaskarżonego zarządzenia jest wyrazem gospodarowania mieniem komunalnym przez jej organ wykonawczy (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g.) i zostało wydane wobec sytuacji braku uregulowania stanu prawnego nieruchomości przy [...], gdzie zamieszkują skarżący. Organ wskazał, że według jego wiedzy: lokale położne są w budynku posadowionym na 2 różnych działkach zapisanych w różnych księgach wieczystych i stanowiących własność różnych osób (w KW [...] jako właściciel wpisane jest Miasto P., w księdze wieczystej KW nr [...] wpisane są H. i M. R.); nie ma też jeszcze ostatecznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. Organ podkreślił, iż podstawą zaskarżonego zarządzenia jest art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wskazano także, że jest to zarządzenie wykonujące dwie, wskazane w jego podstawie prawnej uchwały Rady Miasta P., które jako akty prawa miejscowego zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (uchwała Nr [...] w Dz.Urz.Woj. [...]. z 2014r. poz. [...] ze zm. oraz uchwała Nr [...] w Dz.Urz.Woj. [...]. z 2009r. Nr [...], poz. [...]). Podkreślono, że z § 5 ust. 3 w związku z § 16 uchwały z 2014r. i w związku z ww. przepisami u.g.n. wynika, że Prezydent może zdecydować o wydzieleniu z mieszkaniowego zasobu Miasta [...] zasobu niepodlegającego sprzedaży. Z kolei z § 1 ust. 2 pkt 5 uchwały z 2009r. wynika, że wyłącza się ze sprzedaży lokale ze względu na szczególne okoliczności. Prezydent skorzystał z tych uprawnień w związku z nieustalonym stanem prawnym przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. wynika, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Nie oznacza to, że najemca może żądać od gminy zbycia mu danej nieruchomości, a gmina musi to żądanie spełnić w każdym czasie. Powyższy przepis znaczy, że dopiero jeśli gmina będzie rzeczywiście zamierzała zbyć daną nieruchomość, to musi o tym zawiadomić najemcę, aby ten – wg swojej woli – mógł skorzystać z prawa pierwszeństwa (art. 34 ust. 4 u.g.n.). Organ podkreślił, że rozwiązanie to koresponduje z rozwiązaniami Kodeksu cywilnego (art. 596 – 602). Dodatkowo podniesiono, że z art. 35 ust. 1 u.g.n. wynika, że Prezydent sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Po ogłoszeniu takiego wykazu powiadamia się o zamiarze zbycia najemców, którzy mogą skorzystać z przysługującego im pierwszeństwa. W przypadku nieruchomości zamieszkałej przez skarżących wykaz ów nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości. W konsekwencji nie ziściło się również uprawnienie najemców do pierwszeństwa w zakupie. Prawo pierwszeństwa przysługuje im z mocy ustawy, lecz jego ziszczenie się jest możliwe dopiero po spełnieniu ww. wymagań u.g.n. Wobec powyższego zaskarżone zarządzenie nie narusza przepisów u.g.n. Nie został również naruszony art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Na mocy tego przepisu Rada Miasta ma uprawnienie do ustalania zasadniczych reguł gospodarowania nieruchomościami gminnymi, lecz nie ma uprawnienia do skonkretyzowanych czynności skierowanych wobec wskazanych nieruchomości. To jest kompetencja organu wykonawczego gminy, a zatem Prezydenta P., który gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżących wywodzono, że to, iż Prezydent zdecydował w zaskarżonym zarządzeniu o wyłączeniu określonych lokali ze sprzedaży w żaden sposób nie pozbawia nikogo ustawowego prawa pierwszeństwa do nabycia tych lokali. Wyłączenie ze sprzedaży nie oznacza, że nigdy nie będzie ona miała miejsca. W przyszłości możliwa jest zmiana zaskarżonego zarządzenia lub jego uchylenie, jeśli zmieni się stan prawny lub faktyczny. Podkreślono także, że nawet gdyby zaskarżonego zarządzenia nie było, to prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom nie ziściłoby się bez woli Miasta [...] co do sprzedaży przedmiotowych lokali mieszkalnych w trybie opisanym w art. 34 i nast. u.g.n. W świetle powyższego nie doszło także do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo z dnia 15 marca 2016r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazał, że do 31 grudnia 2008r. w Zarządzie Komunalnych Zasobów Lokalowych zostały złożone 4 wnioski o wykup lokali w budynku przy ul. [...]. Budynek ten nie jest ani nie był wcześniej przygotowywany do sprzedaży, a w przedmiotowym budynku nie była prowadzona sprzedaż lokali mieszkalnych. Wskazano, ponad twierdzenia podniesione w odpowiedzi na skargę, że w dniu 15 stycznia 2016r. odbyła się kolejna rozprawa w sprawie spadkobrania po M. R., na której sąd wyznaczył kolejny termin rozprawy z urzędu, gdyż jedna z osób złożyła zażalenie na oddalenie jej wniosku o uczestnictwo w postępowaniu. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma nadal nieuregulowany stan prawny. Organ argumentował również, że zgodnie z art. art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego przysługuje najemcy tego lokalu, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z kolei na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Prezydent sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (w tym wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz ich najemców). Po ogłoszeniu takiego wykazu, osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym im pierwszeństwie (art. 34 ust. 4 u.g.n.). Podkreślono, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] nigdy nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani tym bardziej nigdy nie została złożona najemcom tych lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Organ stwierdził, że skoro nie został ogłoszony wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców w budynku przy ul. [...], to osobom tym nie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych lokali. Złożenie przez najemcę wniosku o sprzedaż wynajmowanego lokalu mieszkalnego nie powoduje powstania po jego stronie roszczenia o sprzedaż tego lokalu. Końcowo wskazano, że zgodnie § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014 – 2018, Miasto P. wydziela z mieszkaniowego zasobu zasób niepodlegający sprzedaży. Stosownie do tego przepisu uchwały Prezydent miał prawo wyłączyć ze sprzedaży budynek przy ul. [...]. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności przywołał regulację art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. i stwierdził, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ. Zestawienie dat dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że termin do wniesienia skargi został zachowany. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od jego wniesienia (tj. do dnia 22 lutego 2016r. – data prezentaty na wezwaniu: 23 grudnia 2015r., odpowiedź na wezwanie: pismo z dnia 15 marca 2016r.) i w konsekwencji strona skarżąca wniosła skargę w dniu 22 lutego 2016r., a zatem w ustawowym terminie. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – nie budzi wątpliwości, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000r. sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50), uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ogólną normą kompetencyjną uprawniającą organ zarządzający gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do gospodarowania mieniem komunalnym jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. uszczegółowieniem tej regulacji w stosunku do nieruchomości pozostających w zasobach gminnych jest przepis art. 25 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2006r. sygn. akt II SA/Bk 491/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) Zasady obowiązujące przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami poprzez dokonywanie czynności sprzedaży w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 34, art. 35 u.g.n. oraz § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014 – 2018. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał skargę na zarządzenie Prezydenta w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych za dopuszczalną. Sąd I instancji w dalszej kolejności stwierdził, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Interes prawny musi być naruszony, co powinien wykazać skarżący. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie 101 ust. 1 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Skargę do sądu administracyjnego może więc wnieść, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu. Strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny). Według Sądu I instancji skarżący nie mają własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu zarządzenia Prezydenta. Interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy Miasto P. przeznaczy zajmowany przez skarżącego lokal do sprzedaży jest interesem faktycznym. Na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu (art. 34 i art. 35 u.s.g.). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. W związku z powyższym nie można uznać, aby zaskarżone przez skarżących zarządzenie Prezydenta dotyczyło ich indywidualnie, a tym samym, aby mieli oni interes prawny w jego zaskarżeniu. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (Miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani nie została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto [...]. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżących. Sąd I instancji stwierdził także, że uprawnienie najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego aktualizuje się dopiero w przypadku przeznaczenia nieruchomości przez jej właściciela do zbycia, czego wyrazem jest sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n. Skarżący legitymują się zatem wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może zaś poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tej normy prawnej nie jest wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jednocześnie stwierdzono, że nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada. Wyłączenie ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, który zajmuje, nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego lecz naruszenie jego interesu faktycznego. Co więcej sporządzenie wykazu lokali przeznaczonych w przyszłości do najmu, a tym samym niedostępnych dla osób ubiegających się o ich nabycie, dzieje się w granicach przysługującego organom gminy uprawnień, a więc jest obiektywnie zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. W., J. P., T. K. – opiekun E. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że w niniejszym przypadku Prezydent Miasta P. podjął decyzję w sprawie, co do której wyłącznie właściwa była Rada Miasta P., co winno skutkować jej nieważnością; - art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez pominięcie przy orzekaniu okoliczności, iż wyłączenie zajmowanych przez skarżących lokali od sprzedaży w trakcie trwania procedury sprzedaży, przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji, w sytuacji w której skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień, stanowiło naruszenie uprawnień przysługujących skarżącym z mocy ww. przepisów Konstytucji RP; - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że w tym przypadku w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta P. nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu pomimo podjęcia go z naruszeniem przepisów o właściwości; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, a w szczególności zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. oraz w szczególności art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy; - art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy i przyczyn nie rozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżących do zaskarżonej decyzji co do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. oraz w szczególności art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz na sprzeczności w treści uzasadnienia poprzez wskazanie w jednym miejscu, że najemcy nabywają skuteczne uprawnienie do domagania się dokonania sprzedaży nieruchomości w momencie opublikowania przez Gminę wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (str. 12), a w innym miejscu, że tego rodzaju uprawnienie nigdy nie przysługuje najemcom (str. 14). Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 P.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008r. sygn. akt II GSK 310/08; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II GPS 5/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Będący podstawą skargi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na stanowisku konkretnego podmiotu, że uchwała lub zarządzenie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2859/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (vide: wyrok TK z dnia 16 września 2008r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r. sygn. akt SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84). Powyższe uwagi tyczące interesu prawnego wypada skonfrontować z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. dodała w art. 58 § 1 P.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 963/16; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 1377/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji kluczowym jest pytanie czy interes prawny skarżących został naruszony zaskarżonym zarządzeniem organu samorządu terytorialnego. Na to pytanie Sąd I instancji odpowiedział przecząco i z tym zapatrywaniem należy się zgodzić. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2367/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemców tych lokali. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż treść kwestionowanego zarządzenia nie wpłynęła na zmianę posiadanych przez skarżących uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Co więcej zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło skarżących przysługujących im ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanych lokali. Tym samym wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż kwestionowane zarządzenie mogło co najwyżej naruszyć interes faktyczny skarżących, który jednak nie jest chroniony w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe nie oznacza, iż uprawnienia właścicielskie gminy w zakresie przeznaczania zasobu komunalnego do sprzedaży nie podlegają jakimkolwiek ograniczeniom, a po stronie najemcy nigdy nie powstaje prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Przepisy u.g.n. wskazują, iż powyższe prawo podmiotowe najemcy może zaktualizować się, ale nastąpi to dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest jednak skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Jeżeli natomiast z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż nie doszło do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., obejmującego lokale skarżących, a nadto nie doszło do określenia informacji wskazanych w art. 35 ust. 2 u.g.n., a skarżący nie złożyli oświadczeń o skorzystaniu z pierwszeństwa w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., to Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali aby ich interes prawny zaskarżonym zarządzeniem został naruszony. Jeżeli zatem skarżący nie wykazali naruszonego własnego interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem, to nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia owym zarządzeniem zasady równości obywateli wobec prawa, czy zasady ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga odrzucona.