I SA/Wa 1189/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska ( spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku [...]Spółki z o.o. w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., nr [...] r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. [...] Spółka z o.o. w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., nr [...] wydanej na rzecz Muzeum [...] w [...] i Teatru [...] w [...]. Decyzją tą, po wznowieniu postępowania, Prezydent uchylił własną decyzję ostateczną z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położoną przy [...] w [...] na dz. [...] i [...] i zatwierdził podział ww. nieruchomości uregulowanej w [...] na działki nr [...] i nr [...]. Spółka podniosła, że decyzja z [...] września 2017 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie zaistniały żadne nowe okoliczności uzasadniające wznowienie. Decyzja z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] uwzględniała złożony wniosek oraz dołączone dokumenty, a jedynie wnioskodawcy nie byli zadowoleni z dokonanego podziału. W ocenie Spółki decyzja z [...] września 2017 r. jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważnością, z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego na: - w jej pkt. 1 uwzględnieniu wniosku o wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej, podczas gdy taki tryb jest dopuszczalny tylko wobec decyzji ostatecznych (art. 156. § 1 pkt 2 kpa), - w jej pkt. 2 ze względu na ponowne załatwienie sprawy podziałowej zakończonej już ostateczną decyzją podziałową (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Podniesiono, że wnioskodawcy o wydanie decyzji podziałowej, chcąc zmienić decyzję z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] powinni odwołać się od niej, a zamiast tego złożyli kolejny wniosek, który organ I instancji potraktował, jako wniosek wznowieniowy, chociaż został złożony przed uostatecznieniem się decyzji nr [...] (co nastąpiło od [...].08.2018 r.). Spółka wskazała, że nie zostało wyjaśnione, czy zatwierdzony podział działek nie będzie naruszał praw Spółki, jako właściciela nieruchomości władnącej (dz. ew. nr [...]), któremu w stosunku do podzielonej dz. ew. nr [...] służy służebność gruntowa. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że Spółka [...] jest właścicielem działki nr [...] (KW [...]), będącej nieruchomością władnącą w stosunku do działki nr [...] (po podziale [...] i [...]), należącej do Muzeum [...] i Teatru [...]. Służebność gruntowa jest wpisana w KW [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] objętej KW [...], polegającą "na prawie dojścia i dojazdu do drogi publicznej". Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 290 § 2 k.c. w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Natomiast stosownie do art. 290 § 3 k.c. jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd. Kolegium zaznaczyło, że właściciele dzielonej działki nr [...] nie żądali zwolnienia od służebności. Także wnioskująca Spółka nie wskazała, aby sposób wykonywania tej służebności gruntowej wymagał zmiany. Wskazało, że tego rodzaju żądania mogą być rozpatrzone w postępowaniu cywilnym (wyroki: WSA w Warszawie z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 486/07, WSA w Rzeszowie z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 7/12). W ocenie Kolegium Spółka nie ma przymiotu strony zarówno w postępowaniu o podział działki nr [...], w sprawie wznowieniowej dotyczącej decyzji podziałowej, jak również w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej po wznowieniu postępowania o podział, gdyż nie są naruszone w tym postępowaniu prawa spółki, jako właściciela działki sąsiedniej nr [...] Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. wniosła [...] Spółka z oo w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 105 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. 2) art. 105 § 1 kpa, poprzez niezasadne umorzenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uznanie Spółki za stronę wynika z tego, że jest właścicielką działki nr [...], wpisanej do KW [...]), która jest nieruchomością władnącą wobec dzielonej działki nr [...] (a po podziale [...] i [...]), dla której Sąd Rejonowy dla [...], prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale III tej księgi znajduje się wpis o obciążeniu nieruchomości służebnością drogową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela nieruchomości stanowiącej działki gruntu, w tym m.in. [...] polegającej na prawie dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Spółka wskazała na przepisy art. 251 k.c., art. 222 § 2 k.c., art. 140 k.c. Podniosła, że geodezyjny podział działki nr [...] na dwie części, tj. działki nr [...] i nr [...] nie eliminuje służebności przysługującej właścicielowi działki nr [...]. Służebność obciąża w tym wypadku całą nieruchomość, a więc obie działki. Jednak sposób podziału może mieć znaczenie dla sposobu korzystania z dotychczasowej służebności, co uzasadnia wzięcie udziału w postępowaniu przez spółkę [...], zgodnie z art. 290 k.c. W ocenie skarżącej nie zostało wyjaśnione, czy zatwierdzony podział działek prowadzący do ich zabudowy nie będzie naruszał praw Spółki [...], jako właściciela nieruchomości władnącej. Zdaniem skarżącej Kolegium powinno ustalić treść umowy służebności i ocenić, czy i w jakim zakresie zatwierdzenie podziału nieruchomości ingeruje w prawa spółki [...], jako właściciela sąsiedniej nieruchomości władnącej w stosunku do nieruchomości dzielonej, czy np. ograniczy go w wykonywaniu prawa własności, czy też w inny sposób wpłynie na wykonywanie przysługującego prawa i następnie uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżąca Spółka nie była stroną decyzji z [...] sierpnia 2017 r. o zatwierdzeniu podziału ani decyzji z [...] września 2017 r. wydanej na skutek wznowienia postępowania. Wobec tego żądając stwierdzenia nieważności decyzji obowiązana jest do wykazania swojego interesu prawnego. W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Mogą to być przepisy materialnego prawa administracyjnego, a także przepisy prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o sytuację, gdy w postępowaniach administracyjnych może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności na sąsiedniej nieruchomości. Zatem dla stwierdzenia, czy danemu podmiotowi przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji istotne jest, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę jego interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Decyzja zatwierdzająca podział została wydana na podstawie art. 93 ust. 1- 3 w zw. z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ustawy stanowi o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 97 ust. 1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z kolei stosownie do art. 97 ust. 2 ustawy, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Jak wyżej wskazano z przepisu art. 97 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel (współwłaściciele), względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Zatem konsekwencją uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego (wyroki NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1002/17, z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1697/16). Skarżąca Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2017 r. wskazała, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...], która jest nieruchomością władnącą wobec dzielonej działki nr [...]. Przysługuje jej bowiem służebność przechodu i przejazdu po dzielonej nieruchomości. Podnieść należy, że Spółka nie mając żadnego tytułu prawnorzeczowego do dzielonej działki swój interes prawny w postępowaniu podziałowym upatruje jedynie w służebności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby podział naruszał granice pomiędzy działkami skarżącej, a działką sąsiednią - nr [...] (podzieloną na [...] i [...]). Także skarżąca takiego zarzutu nie stawiała. Spółka zarzucając wadliwość zaskarżonej decyzji nie wskazuje i nie zarzuca, w jaki sposób podział działki nr [...] narusza prawa Spółki, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że organ tego nie wyjaśnił. Nie zarzuca, że podział uniemożliwia lub utrudnia prawo przechodu lub przejazdu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 290 § 2 k.c. w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział, jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Skarżąca nie zarzucała, aby właściciele działek nr [...] i nr [...] żądali zwolnienia od służebności. Zważyć należy, że przysługująca skarżącej służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym do ochrony którego, zgodnie z art. 251 k.c., stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Art. 251 k.c. odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących roszczenia windykacyjnego (art. 222 § 1 k.c.) i negatoryjnych (art. 222 § 2 k.c.) ze wskazaniem, że chodzi o stosowanie "odpowiednie", uwzględniające specyfikę ograniczonych praw rzeczowych. Z powodu bezwzględnego charakteru ograniczonych praw rzeczowych wskazane roszczenia przysługują zarówno przeciwko osobom trzecim, jak też przeciwko właścicielowi rzeczy obciążonej, jeżeli on dokonuje naruszenia ustanowionego (istniejącego) prawa. (zob. E. Gniewek, Komentarz do art. 251 k.c., Zakamycze 2001). Tak więc ewentualnej ochrony we właściwym wykonywaniu przez Spółkę służebności przechodu i przejazdu może ona poszukiwać w postępowaniu cywilnym, jeśli okazałoby się, że właściciel nieruchomości obciążonej (lub inna osoba trzecia) ogranicza jej korzystanie z przysługującego prawa. Nie uzasadnia to natomiast interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym. Ponieść należy, że wprawdzie skarżąca jest wpisana w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...], to jednakże Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu działki nr [...] na rzecz [...] i o odszkodowaniu. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki [...], decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał decyzję Starosty w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18 uchylił decyzje Wojewody i Starosty, jednakże w częściach dotyczących odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4298/18 oddalił skargi kasacyjne Spółki [...] i [...]. Oznacza to, że skarżąca Spółka w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wznowieniowej już utraciła własność działki władnącej. Biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, należy stwierdzić, że wnioskodawczyni nie miła interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., nr [...]. Zatem przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na jej wniosek podlegało umorzeniu, jako wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2017 r. wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w wyżej wskazanym zakresie. Trafnie organ uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przyczyn wyżej omówionych chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 kpa. Organ nie naruszył także przepisów postępowania wskazanych w skardze, gdyż wyjaśnił sprawę w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.