I OSK 1697/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 138/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 138/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] listopada 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku M. W. Wójt Gminy D. postanowieniem z [...] października 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z [...] maja 2008 r. zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi P. jako działki o numerach [...] i [...]. Następnie decyzją z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy D. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie M. W. podniosła, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie zapewniono jej udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...] oraz przysługuje jej służebność przechodu i przejazdu po sąsiadującej z dzieloną nieruchomością - działce nr [...]. Podniosła, że nie zapewnienie jej udziału w postępowaniu przyczyniło się do naruszenia jej służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] w postaci zawężenia szlaku drożnego. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie te osoby, którym przysługuje tytuł prawny do dzielonej nieruchomości. Podkreślił, że wnioskodawczyni nie posiadała i nie posiada praw do dzielonych działek, a przysługują jej jedynie prawa do działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...]. Natomiast podstawą wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak udziału w postępowaniu przez stronę postępowania podlegającego wznowieniu. Ponieważ wnioskodawczyni nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] maja 2008 r., to jej wniosek o wznowienie nie może odnieść pożądanego skutku. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta z [...] maja 2008 r. Podniosła, że decyzja zatwierdzająca podział działek nr [...] i [...] pozbawiła ją dostępu do drogi gminnej, tj. działki nr [...] przez działkę sąsiednią o nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (SKO) decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO przychyliło się do stanowiska Wójta, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie osoby, którym przysługuje interes prawny do dzielonej nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że osoba nieposiadająca żądnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Podniosło, że w tym przypadku faktycznie brak jest podstaw do przyznania właścicielce nieruchomości nr [...] statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości nr [...] i [...]. Fakt dokonania podziału ww. nieruchomości nie ma wpływu na nieruchomości nr [...],[...], czy [...], gdyż postępowanie dotyczy jedynie podziału nieruchomości nr [...] i [...], a nie ustala ich granic z działkami sąsiednimi, w szczególności nie mogła zostać zmieniona zaskarżoną decyzją granica między działką [...], a [...]. W ocenie SKO brak jest podstaw do uznania, że M. W. ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, natomiast nie można jej odmówić interesu faktycznego. Stwierdzenie w toku postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia, skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez stwierdzenie, że nie posiada interesu prawnego, w sytuacji, gdy w wyniku podziału została pobawiona dostępu do drogi publicznej, a także naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisów prawa, oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych następnie za podstawę orzeczenia. Nadto zarzuciła nieważność postępowania, gdyż w składzie orzekającym brał udział członek SKO I. C., która z mocy prawa podlega wyłączeniu, gdyż brała udział w wydaniu postanowienia SKO z [...] marca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] maja 2008 r. Podniosła, że ustalenia SKO w zaskarżonej decyzji są niezgodne ze stanem faktycznym i wykluczają się wzajemnie. Zwróciła uwagę, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 grudnia 2015 r., II SA/Rz 138/14, stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż organy administracji z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przeprowadziły postępowanie w tej sprawie. Całkowicie zignorowały twierdzenia skarżącej co do posiadania przez nią interesu prawnego. M. W. twierdziła, że dokonany decyzją z [...] maja 2008 r. podział działek nr [...] i [...] r. narusza jej prawa jako właściciela działki nr [...], uprawnionej ze służebności drogowej przez działkę nr [...]. Skarżąca jako właścicielka działki [...] ma połączenie z drogą publiczną przez działkę służebną o numerze [...] i drogę gminną o nr [...]. Jej zdaniem na skutek podziału działki [...] i [...] doszło do faktycznego zawężenia szlaku służebnego na działce nr [...], co utrudnia jej dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie skarżąca twierdziła, że dokonany podział jest sprzeczny z przyjętą do zasobu dokumentacją w postaci mapy zasadniczej z [...] maja 2006 r. nr [...]. Według niej szkic przebiegu granic na sporządzonej mapie podziałowej zaewidencjonowanej pod nr [...] jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie, jak również oparty jest na niewłaściwym operacie nr [...], a nie aktualnym operacie nr [...] (por. pismo M. W. do SKO w R. z [...] maja 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r.). Organy całkowicie zignorowały powyższą kwestię. SKO w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania właścicielce nieruchomości nr [...] statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości [...] i [...]. Fakt dokonania podziału w/w nieruchomości nie ma wpływu na nieruchomości nr [...],[...] czy [...], gdyż postępowanie dotyczy jedynie podziału nieruchomości [...] i [...], a nie ustala ich granic z działkami sąsiednimi, w szczególności nie mogła zostać zmieniona zaskarżoną decyzją granica pomiędzy działką [...] a [...]. Postępowanie nie dotyczyło ustalenia granicy i w konsekwencji nie mogło podlegać wpisowi do ksiąg wieczystych, czego najprawdopodobniej obawia się odwołująca. Na podlegających podziałowi nieruchomościach nie ma jakichkolwiek obciążeń na rzecz M. W. (czy na rzecz właścicieli nieruchomości [...]). Dokonanie podziału może mieć oczywiście wpływ faktyczny na nieruchomości sąsiednie, jednak skład orzekający stoi na stanowisku, że w przedmiotowym przypadku brak jest interesu prawnego uzasadniającego nadanie statutu strony M. W.." Sąd I instancji nie podzielił konkluzji SKO. Zasada skargowości jest jedną z podstawowych w postępowaniu w sprawie geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej, poza wyjątkami wskazanymi w art. 97 ust. 3 i 4 u.g.n. Przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed 1 stycznia 1998 r., interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel. Komentowany art. 97 ust. 1 u.g.n. poszerzył krąg podmiotów. Niewątpliwie do grona osób, którym przysługiwał będzie status strony postępowania podziałowego i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, zalicza się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym (por. art. 97 ust. 2, ust. 3 pkt 2, art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 1, art. 98b u.g.n.), a także inne osoby, którym przysługują do takiej nieruchomości inne prawa rzeczowe (art. 97a pkt 2 u.g.n.). Stroną postępowania nie jest natomiast osoba, która jest właścicielem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 70/10, LEX nr 745296). Sam fakt, że podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, chociażby bezpośrednio graniczącej z dzieloną nieruchomości, nie kreuje interesu prawnego, lecz co najwyżej interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., I OSK 1443/08, LEX nr 570970; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Lu 278/11, LEX nr 993409; E. Mzyk, Komentarz do art. 97 (w:) S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, LexPolonica/el.; A. Łukaszewska, Komentarz do art. 97 (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, LexPolonica/el.). Takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. W przeciwnym bowiem razie w postępowaniu o podział nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstanie działka gruntu bez dostępu do drogi publicznej, muszą uczestniczyć właściciele nieruchomości, przez które taki dostęp może zostać uzyskany (zob. np. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2010 r., I OSK 505/09, LEX nr 591267; z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, LEX nr 746477; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r., II SA/Rz 70/14, LEX nr 1447515). W niniejszej sprawie skarżąca właśnie tak skonstruowała swój interes prawny, twierdząc, że dokonany podział nieruchomości ograniczył dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej. Zgodnie z art. 285 k.c. w zw. z art. 50 k.c. służebność gruntowa jest częścią składową nieruchomości władnącej. Uchylenie się organów od zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej w zakresie wpływu dokonanego podziału działek na dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej przełożył się na rozpoznanie istoty sprawy z naruszeniem art. 104 k.p.a., poprzez przyjęcie a priori braku jej interesu prawnego w sprawie. Dostępne Sądowi I instancji akta nie są kompletne. Po ich uzupełnieniu organy powinny przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 grudnia 2015 r., II SA/Rz 138/14, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że stroną postępowania podziałowego w przedmiotowym przypadku jest właściciel nieruchomości posiadający prawo służebności przechodu przez nieruchomości sąsiednie do nieruchomości objętej podziałem; II. przepisów postępowania, które to chybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a., skoro: - organ odwoławczy ustalił, iż odwołująca się nie ma interesu prawnego z uwagi na brak ingerencji podziału nieruchomości w dostęp działek sąsiednich do drogi publicznej, a Sąd I instancji nie zakwestionował prawidłowości dotychczasowych ustaleń faktycznych, lecz sformułował wskazanie co do dalszego postępowania organu administracji publicznej jako prowadzenie postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącej co do jej interesu prawnego, - uchylona przez Sąd I instancji decyzja zawierała dostateczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ odwoławczy stwierdził brak legitymacji osoby, która wniosła odwołanie, w szczególności odniesiono się do wszystkich twierdzeń i wniosków w nim zawartych uzasadniając brak ich wpływu dla ustalenia istnienia obiektywnie rozumianego interesu prawnego odwołującej się i treści decyzji wydanej w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy: - skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że twierdzenia skarżącej co do wpływu podziału nieruchomości na zawężenie szlaku drożnego na nieruchomości sąsiedniej nie zostały zbadane, - z uzasadnienia wyroku wynika, że powodem uchylenia decyzji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a to, że przedmiotowy podział nieruchomości ma wpływ na zawężenie szlaku drożnego na nieruchomości sąsiedniej stwarzając dla skarżącej interes prawny do występowania w postępowaniu podziałowym; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż samo wskazanie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 104 k.p.a. nie może zostać uznane za wskazanie podstawy prawnej, a stwierdzenie, że organ przyjął a priori brak interesu prawnego nie stanowi uzasadnienia zastosowanej normy prawnej; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej – nakazanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przy jednoczesnym braku wskazania przez Sąd I instancji jakie czynności powinien przeprowadzić i dla jakich okoliczności, jaki jest związek pomiędzy kolejnymi faktami, które miałyby być dodatkowo ustalone w drodze przeprowadzenia tego dowodu, a sposobem rozstrzygnięcia sprawy, a dodatkowo niewykonalnych z uwagi na brak związku jakichkolwiek innych dowodów mogących mieć związek ze stanem faktycznym sprawy istotnym pod względem ustalenia interesu prawnego skarżącej; 5. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem akt sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na jej wynik, skoro bezpośrednio skutkowały wadliwą oceną zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania prowadząc do niezasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż przynajmniej część postawionych zarzutów okazała się zasadna. Zauważyć przede wszystkim należy, że podstawę wszczęcia postępowania podziałowego reguluje art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – u.g.n.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. "Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. (...) Zatem konsekwencją tego uregulowania [zawartego w art. 97 ust. 1 u.g.n.] jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego" (zob. wyrok NSA z 17.11.2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749). We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy D. z [...] maja 2008 r. M. W. podniosła, że decyzja dokonująca podziału działek nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie zapewniono jej udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...] oraz przysługuje jej służebność przechodu i przejazdu po sąsiadującej z dzieloną nieruchomością – działce nr [...]. Podniosła, że nie zapewnienie jej udziału w postępowaniu przyczyniło się do naruszenia jej służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] w postaci zawężenia szlaku drożnego. Zatem, nie dysponując żadnym tytułem prawnym do dzielonych działek, swojego interesu prawnego w postępowaniu podziałowym skarżąca upatruje w tym, że podział – w jej opinii – przyczynił się do zmniejszenia zakresu przestrzennego jej służebności. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut SKO dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n., gdyż M. W. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r., a więc także w postępowaniu dotyczącym wznowienia tego postępowania. Jak słusznie wskazuje SKO, dokonany podział nie ustalał przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] (do których skarżąca posiada różne tytuły prawne), a działkami powstałymi w wyniku podziału, gdyż do tego służy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone wówczas, gdy granice pomiędzy nieruchomościami staną się sporne. Natomiast przysługująca skarżącej służebność przez działkę nr [...] jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). "Nastąpiło tu więc odesłanie do wcześniejszych przepisów Kodeksu cywilnego, traktujących o roszczeniu windykacyjnym (art. 222 § 1 k.c.) i roszczeniu negatoryjnym (art. 222 § 2 k.c.) ze wskazaniem, że chodzi o stosowanie "odpowiednie", uwzględniające specyfikę ograniczonych praw rzeczowych. (...) Z powodu bezwzględnego charakteru ograniczonych praw rzeczowych wskazane roszczenia przysługują zarówno przeciwko osobom trzecim, jak też przeciwko właścicielowi rzeczy obciążonej, jeżeli on dokonuje naruszenia ustanowionego (istniejącego) prawa" (zob. E. Gniewek, Komentarz do art. 251 k.c., uw. 2 i 5, Zakamycze 2001). Tak więc ewentualnej ochrony we właściwym wykonywaniu przez skarżącą służebności przechodu i przejazdu (w tym również co do zakresu przestrzennego służebności) może ona poszukiwać w postępowaniu cywilnym, jeśli okazałoby się, że właściciel nieruchomości obciążonej (lub inna osoba trzecia) ogranicza jej dostęp do drogi publicznej niezgodnie z treścią przysługującego jej prawa. Nie uzasadnia to natomiast interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym, prowadzonym w stosunku do działek, do których nie ma ona żadnego tytułu prawnego. W takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nastąpiło także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a., a zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Nie można natomiast uznać za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje (przy przyjętym przez ten Sąd założeniu, że skarżąca może mieć interes prawny we wznowieniu postępowania podziałowego) wskazał (choć nietrafnie) na podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia (art. 97 ust. 1 u.g.n.), a także wyjaśnił, że "organy administracji z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przeprowadziły postępowanie w tej sprawie", gdyż uchyliły się od zbadania "prawdziwości twierdzeń skarżącej w zakresie wpływu dokonanego podziału działek na dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej". Z twierdzeń skarżącej wynikało natomiast, że dokonany podział jest sprzeczny z przyjętą do zasobu dokumentacją w postaci mapy zasadniczej z [...] maja 2006 r. nr [...]. Według niej szkic przebiegu granic na sporządzonej mapie podziałowej zaewidencjonowanej pod nr [...] jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie, jak również oparty jest na niewłaściwym operacie nr [...], a nie aktualnym operacie nr [...] (por. pismo M. W. do SKO w R. z [...] maja 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r.) i te okoliczności miałby ewentualnie organ wyjaśniać. Stanowisko Sądu I instancji da się więc zrekonstruować, co wyklucza naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ostatecznie natomiast wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania okazały się nietrafne, wobec błędnej oceny przez ten Sąd zastosowania przez organ w okolicznościach tej sprawy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n., co wyjaśniono wyżej. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem akt sprawy, gdyż o pominięciu akt sprawy nie można mówić w sytuacji, gdy sąd uznaje, że akta są niekompletne i wymagają uzupełnienia. Co najwyżej taka ocena może być nietrafna, ale nie narusza to art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia w ustaleniach sądu poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Można mieć co prawda wątpliwość, czy organy poprawnie w okolicznościach tej sprawy oparły rozstrzygnięcie na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w grę mogły wchodzić inne przepisy k.p.a. (np. art. 105 § 1 lub art. 61a § 1), ale zagadnienia tego nie obejmują zarzuty skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz SKO uznając, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu tego przepisu, gdyż obciążenie skarżącej kosztami na rzecz organu w sytuacji, gdy korzystała ona przejściowo z prawa pomocy, byłoby dla niej nadmiernym obciążeniem.