I SA/Wa 1193/10

/Sygn. akt I SA/Wa 1193/10 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Bogdan Wolski WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. w S., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku przy ul. [...] w G. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w G. odmówił wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku przy ul. [...] w G. Od przedmiotowej decyzji B. Sp. z o.o. wniosła odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa, w związku z brakiem wystarczającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu [...] w G., w strefie "[...]" - ochrony ekspozycji, podczas gdy prowadzący postępowanie Miejski Konserwator Zabytków w G. działa na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla ustalenia zakresu ochrony przedmiotowego obiektu organ ochrony zabytków winien kierować się przede wszystkim przesłankami wynikającymi z tej ustawy, a dopiero w dalszej kolejności regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że na obszarze układu [...] dzielnicy [...] w G. ochronie konserwatorskiej podlegają gabaryty zabudowy i relacje przestrzenne pomiędzy jej poszczególnymi obiektami, historyczne rozplanowanie oraz funkcja terenów, wielkość działek, układ ciągów komunikacyjnych, współzależność między zabudową, a zielenią i otwartą przestrzenią, wreszcie ekspozycja widokowa układu w tym składający się na nią wygląd zewnętrzny poszczególnych obiektów. W ocenie organu odwoławczego, Miejski Konserwator Zabytków w G. odmawiając wydania pozwolenia na rozbiórkę skoncentrował się na walorach przedmiotowego budynku, natomiast nie wyjaśnił jakie znacznie dla układu [...] dzielnicy [...] w G. ma budynek przy ul. [...], na czym polegałaby spowodowana wyburzeniem tego obiektu zmiana wartości objętego ochroną obszaru, oraz z jakich powodów zmiana ta jest niedopuszczalna. Minister uważa, że choć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części [...] dzielnicy [...] w G., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta G. w dniu [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...]) nie ustalono zakazu wyburzania budynków zaliczonych do grupy "[...]" ochrony konserwatorskiej, to samo wyszczególnienie budynku przy [...], jako obiektu indywidualnie objętego ochroną w tym planie (§ 5 list. 1 pkt 4 lit b podpunkt [...] tegoż planu), każe organom ochrony zabytków starannie rozważyć wszystkie okoliczności przy podejmowaniu decyzji mogących skutkować obniżeniem wartości historycznych, artystycznych lub naukowych całego założenia i wchodzącego w jego skład, przedmiotowego obiektu. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji jako podstawę działania wskazał błędnie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro postępowanie niniejsze dotyczy robót budowlanych planowanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest natomiast przywołany wyżej art. 36 ust. 1 pkt. 11 powołanej wyżej ustawy. Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy wartości objętego wpisem do rejestru zabytków układu [...] dzielnicy [...] w G., celem ustalenia jego stanu zachowania, a także określić jaką rolę odgrywa w nim planowany do wyburzenia budynek. Dopiero po ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, organ pierwszej instancji może rozstrzygnąć sprawę z poszanowaniem art. 107 § 3 Kpa. Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., w części dotyczącej jej uzasadnienia, B. Sp. z o.o. w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła Ministrowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na skutek nie dość wnikliwego rozpatrzenia sprawy i uznanie, że budynek położony przy ul. [...] w G. stanowi część zespołu [...] w G. i jako taki jest wpisany do rejestru zabytków, podczas gdy w istocie jest on położony około 1 km od tego zespołu w skrajnych rejonach strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" i wyłącznie jako taki został ujęty w decyzji o wpisie zespołu do rejestru; 2) art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie i przewlekłe rozpoznawanie sprawy; 3) art. 19 Kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Miejski Konserwator Zabytków i w konsekwencji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego są właściwi rzeczowo do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w G., podczas gdy właściwy w pierwszej instancji jest Prezydent Miasta G., który winien wydać pozwolenie na budowę (w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane) jedynie w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; 4) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącemu; 5) art. 3 pkt 1 i 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nieruchomość budynkowa położona w G. przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków jako część zespołu [...] i dla jej rozbiórki konieczne jest uzyskanie odrębnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy w istocie objęta jest ona wyłącznie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dla jej rozbiórki konieczne jest uzyskanie wyłącznie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta G.; 6) przepisu § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] dzielnicy [...] w G. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie i uznanie, że substancja budynku przy ul. [...] w G. podlega ochronie konserwatorskiej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. i poprzedzającej jej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2009 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie dotyczącym jej uzasadnienia i przekazanie sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta G. jako organowi właściwemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., jak i decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r. są nieważne. "B." Sp. z. o.o. stoi na stanowisku, że obie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie z naruszeniem przepisów o właściwości. Dla rozbiórki budynku przy ul. [...] w G., wbrew odmiennemu stanowisku organów obu instancji, nie jest bowiem wymagane uzyskanie odrębnego pozwolenia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków, a niezbędne jest uzyskanie jedynie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta G. w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane (w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Dlatego też taki właśnie biegł skarżący nadał pierwotnie sprawie, który następnie bez odrębnego postanowienia został zmieniony. W tym stanie rzeczy postępowanie Prezydenta nadające bieg sprawie w innym faktycznie przedmiocie niż to wynika z wyraźnego i jednoznacznego żądania strony było niedopuszczalne i również stanowiło rażące naruszenie przepisów. Skarżąca zauważyła, że dla rozstrzygnięcia podniesionego wyżej zagadnienia dot. pozwolenia konserwatora, podstawowe znaczenia ma brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 1,2 i 11 ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca podniosła, że budynek i nieruchomość przy ul. [...] w G. nie są i nigdy nie były wpisane do rejestru zabytków zarówno indywidualnie, jak i jako część zespołu [...], który bezspornie jest zabytkiem wpisanym do rejestru. W tym zakresie Minister w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób błędny ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część zespołu [...] i jako taka jest wpisana do rejestru zabytków. Czyniąc takie ustalenia organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 77, art. 80 § 1, a także art. 6, 7 i 8 Kpa. W ocenie B. Sp. z o. o lektura, znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 1982 roku, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości dowodzi, że nieruchomość przy ul. [...] nie znajduje się w granicach wpisanego do rejestru zabytków, zespołu [...] w O. (oznaczonego na mapie kolorem niebieskim i numerem [...]), lecz jest położona w odległości ok. 1 km od tego zespołu, w skrajnych rejonach ustanowionej wspomnianą decyzją, strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" (oznaczonej na mapie kolorem żółtym). W konsekwencji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, opierając swoją decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, ale także Miejski Konserwator Zabytków, opierając swoją z kolei decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków dopuścili się rażącej obrazy przepisów prawa materialnego, mającej wpływ na wynik sprawy. Art. 36 ust. 1 pkl 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków - w żadnym wypadku nie może stanowić bowiem podstawy prawnej do wnioskowania o konieczności uzyskania na rozbiórkę budynku przy ul. [...], odrębnego pozwolenia Konserwatora. Oznacza to, że w stanie faktycznym sprawy i w kontekście brzmienia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jedynie uznanie ul. [...] za otoczenie zabytku mogłoby uzasadniać pogląd o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatora (czego jednak, co wymaga podkreślenia, nigdy nie podnosili ani Konserwator, ani Minister). Zdaniem skarżącej, nieruchomość przy ul. [...] nie stanowi jednak również otoczenia wyżej wymienionego zespołu w rozumieniu przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków. Nieruchomość przy ul. [...] nigdy nie została jednak uznana za otoczenie zabytku, co wynika wprost z treści decyzji z 1982 r.. Nigdy również nie została wpisana jako "otoczenie" do rejestru. Nieruchomość gruntowa (ale już nie sam budynek) przy ul. [...], mocą wspomnianej decyzji, objęta została jedynie, strefą "[...]" ochrony konserwatorskiej - tzw. ochroną ekspozycji (obejmującą obszar stanowiący zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu zabytkowego: ograniczenie gabarytu zabudowy do 3 kondygnacji), nigdy nie stała się jednak terenem chronionym jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy. Zdaniem skarżącej, na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] dzielnicy [...] w G. przedmiotowa nieruchomość objęta została bowiem ochroną konserwatorską. Rozbiórka budynku przy ul. [...] w G. nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Miejski Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zatem merytoryczne decyzje, uczynili to bez podstawy prawnej (brak jest bowiem przepisu upoważniającego ich do orzekania w przedmiotowej sprawie) i z naruszeniem przepisów o właściwości (właściwy do wydawania pozwolenia na budowę obejmującego w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane także rozbiórkę budynku jest bowiem w niniejszej sprawie wyłącznie Prezydent Miasta działający w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i wyrażony tam pogląd, co do okoliczności jakie winny być brane pod uwagę przy ocenie, czy rozbiórka przedmiotowego budynku jest dopuszczalna, czy też nie, nie znajduje podstaw prawnych i jest błędne. Punktem odniesienia może być tutaj stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który tej ochronie nadał charakter absolutny i bezwzględny, wywodząc de facto, że z samego ustanowienia ochrony wynika kategoryczny zakaz rozbiórki budynku i utrzymania go za wszelką cenę, tym samym kreując zakres ochrony równy albo i większy niż ten jaki przysługuje zabytkowi wpisanemu do rejestru. Jest to wnioskowanie ad absurdum. Z kolei Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie podzielając poglądu Miejskiego Konserwatora Zabytków podniósł, że przedmiotowy budynek jest chroniony jako część zabytkowego zespołu, chroniona jest jego substancja, w związku z czym decyzja o jego wyburzeniu musi być oceniona z punktu widzenia wartości jakie wnosi on do zespołu. Zdaniem skarżącej z poglądami tymi nie sposób się zgodzić. Już tylko pobieżna analiza unormowań planu miejscowego prowadzi do wniosku, że w przypadku budynków zakwalifikowanych do grupy "[...]" sam budynek, jego istota, substancja, a w konsekwencji istnienie nie podlega ochronie. Tego rodzaju ochrona została bowiem zarezerwowana wyłącznie dla budynków z grupy "[...]". W grupie "[...]" chroniona jest zaś wyłącznie tradycyjna forma i wyraz architektoniczny budynku, co sprowadza się do zakazu podejmowania prac budowlanych w obrębie istniejącego budynku, które tę wartościową formę historyczną by naruszały. W żadnym wypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ale także decyzja z 1982 r.) nie chroni rzekomej niepowtarzalności i w ogóle istnienia budynków z grupy "[...]", a zatem również budynku przy ul. [...]. Skarżąca uważa zatem, że ma pełne prawo do domagania się wydania pozwolenia na rozebranie przedmiotowego budynku, zaś uprawniony organ nie ma prawa - w sytuacji spełnienia wszystkich prawem przepisanych wymogów – takiej zgody jej odmówić. Zgoda taka winna zostać udzielona bez względu na to, czy doprowadzenie budynku przy ul. [...] do stanu używalności jest, czy też nie jest ekonomicznie uzasadnione oraz bez względu na jego stan techniczny (chociaż w niniejszej sprawie nie może być sporu, że odbudowa jest absolutnie ekonomicznie nieuzasadniona, zaś budynek stanowi ruinę pod każdym względem). Argumentem decydującym o niedopuszczalności rozbiórki może być wyłącznie sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa, a w tym wypadku zwłaszcza z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie sprzeczność taka jednak nie zachodzi. Skarżącemu przysługuje chronione Konstytucją RP (art. 64) prawo własności do nieruchomości przy ul. [...] w G., które zostało ograniczone tylko i wyłącznie w ten sposób, że chroniona jest historyczna forma budynku, jak długo ten budynek stoi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego budynku nie wprowadza nakazu jego zachowania za wszelką cenę, a w przypadku zniszczenia odtworzenia. Tym samym autorytatywne rozszerzenie tej ochrony, na podstawie indywidualnej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków czy też uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydanych bez jakiejkolwiek podstaw prawnych, musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra i wyrażeniem przez Sąd poglądu zaprezentowanego wyżej przez skarżącego tj. że ocena dopuszczalności rozbiórki winna być dokonana w kontekście zgodności tego działania z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie chroni substancji budynku. Skoro rozebranie budynku przy ul. [...] w G. winno zostać poprzedzone uzyskaniem wyłącznie pozwolenia na budowę, to zasadne jest także wnioskowanie o przekazanie sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta G. jako organowi właściwemu w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi B. Sp. z o.o. jest uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] a zatem kontrola Sądu sprowadza się jedynie do zbadania legalności argumentacji zajętej przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej i oceny, czy wynik tej oceny ma wpływ na byt prawny tej decyzji. Sąd nie podziela stanowiska Ministra, co do tego, że budynek przy ul. [...] w G. znajduje się na terenie zespołu [...] w G. Z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...], załączonej do tej decyzji mapy sytuacyjno – wysokościowej oraz wyciągu z rejestru wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej (Strefa "[...]" - ochrona ekspozycji) oznaczonej kolorem żółtym, natomiast sam zespół [...] w G. został wpisany do rejestru zabytków pod poz. [...] i oznaczony jest kolorem niebieskim (Strefa "[...]" – pełnej ochrony konserwatorskiej). W tej sytuacji na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej uoz budynek ten jest elementem zabytku nieruchomego obszarowego tzw. układu [...], o którym mowa w art. 3 pkt 12 uoz, objętego ochroną w postaci wpisu do rejestru zabytków, choć sam jako obiekt budowlany nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Błędne jest także stanowisko Ministra, który twierdzi, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 uoz. Zdaniem Sądu, powyższy przepis dotyczy przypadku ubiegania się przez uprawnionego o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenia działań innych, niż prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Z treści wniosku B. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2008 r oraz pisma z dnia [...] lipca 2008 r. wynika natomiast, że Spółka, powołując się na przepisy art. 32 i 33 ustawy – Prawo budowlane i art. 36 uoz, domaga się wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...]. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz, ponieważ dotyczy on prowadzenia m. in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Nie budzi zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 uoz do robót budowlanych zalicza się także rozbiórkę obiektu budowlanego (budynku). W przypadku zabytków przestrzennych takich jak układ [...] za prowadzenie robót budowlanych przy zabytku należało uznać prowadzenie tych robót przy każdym elemencie tego układu (a zatem także, przy przedmiotowym budynku). Zgodzić należy się natomiast z Ministrem, że w niniejszej sprawie na obszarze przedmiotowego układu [...] ochronie konserwatorskiej podlegają gabaryty zabudowy i relacje przestrzenne pomiędzy jej poszczególnymi obiektami, historyczne rozplanowanie oraz funkcja terenów, wielkość działek, układ ciągów komunikacyjnych, współzależność między zabudową, a zielenią i otwartą przestrzenią, wreszcie ekspozycja widokowa układu w tym składający się na nią wygląd zewnętrzny poszczególnych obiektów. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 grudnia 202 r., sygn. akt I CKN 1268/00 (OSNC 2004/2/30) w sytuacji zabytku o charakterze obszarowym przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest sam zespół albo sama koncepcja (układ architektoniczny względnie urbanistyczny), a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Słuszny jest zatem pogląd Ministra, że Miejski Konserwator Zabytków w G. odmawiając wydania pozwolenia na rozbiórkę nie wyjaśnił jakie znacznie dla układu [...] dzielnicy [...] w G. ma budynek przy ul. [...], na czym polegałaby spowodowana wyburzeniem tego obiektu zmiana wartości historycznej objętego ochroną obszaru, oraz z jakich powodów zmiana ta jest niedopuszczalna. Skoro bowiem budynek przy ul. [...] objęty jest ochroną konserwatorską w ramach wpisu do rejestru zabytków (jako element układu [...]) oraz objęty jest ochroną indywidualną na podstawie § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwszy planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), to obowiązkiem Miejskiego Konserwatora Zabytków była ocena wpływu projektowanej rozbiórki na wartość zabytkową tego budynku oraz na wartość zabytkową układu [...]. Zdaniem Sądu, dokonaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego błędną kwalifikację podstawy prawnej żądania wniosku B. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2008 r. należało uznać za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dlatego też Sąd postanowił uchylić w całości decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sądu zauważa, że w niniejszej sprawie nie można postawić Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w G. i Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Sąd zauważa, że dom mieszkalny przy ul. [...] położony jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków zespołu [...] w G. w granicach i ze strefami oznaczonymi na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie wymagane jest uzyskanie w formie decyzji administracyjnej odrębnego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 uoz. Z art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika bowiem, że prowadzenie robót budowlanych (w więc i rozbiórkowych) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku nie ma zastosowania przepis art. 39 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ dotyczy on obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 662/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/08 – opubl. CBOSA). W tej sytuacji Miejski Konserwator Zabytków w G. działał w sprawie jako organ właściwy na podstawie § 4 porozumienia z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a Minister Kultury jako właściwy organ wyższego stopnia nad wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 93 ust. 1 uoz). Nie można się zgodzić ze skarżącą B. Sp. z o. o., że budynek przy ul. [...] stanowi otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 uoz. i w związku z tym zastosowanie w sprawie ma przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 uoz. Pomijając to, że otoczeniem zabytku zgodnie z definicją legalną jest jedynie "teren", a nie obiekt budowlany Sąd zwraca uwagę, że - z uwagi na najdalej ingerujący w uprawnienia właściciela (art. 140 K.c.) charakter formy ochrony konserwatorskiej przewidzianej w art. 7 pkt 1 uoz - uznanie danego terenu za otoczenie zabytku i jego wpis do rejestru zabytków musi wyraźnie wynikać z osnowy decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 2 uoz. Tymczasem z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] nie wynika, żeby teren na którym posadowiony jest budynek przy ul. [...] został uznany za "otoczenie zabytku". W poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie istniał zdefiniowany ustawowo i odrębny od zabytku przedmiot ochrony konserwatorskiej o nazwie "otoczenie zabytku", podlegający samodzielnemu wpisowi do rejestru zabytków, choć ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48) posługiwała się tym pojęciem (art. 5 pkt 1, art. 27 ust. 3 tej ustawy). Z treści decyzji z 1982 r. wynika, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest obiekt etnograficzny, w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, natomiast otoczenie mogło być elementem składowym dóbr kultury określonych w art. 5 pkt 1 tej ustawy. Wobec tego – skoro do chwili obecnej w stosunku do decyzji z 1982 r. nie podjęto działań mających na celu dostosowanie jej rozstrzygnięcia do obecnego stanu prawnego (np. w trybie art. 155 Kpa) – to nieuprawnione jest przyjęcie, że decyzja z 1982 r. oprócz zabytku chroni również jego otoczenie, w rozumieniu art. 3 pkt 15 uoz. W konsekwencji nie można uznać, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 2 uoz. Rację ma natomiast B. Sp. z o. o., że plan miejscowy nie zawiera przepisów zakazujących rozbiórkę budynków położonych w strefie [...] ochrony konserwatorskiej, czy budynków objętych ochroną konserwatorską należących do grupy [...], w tym budynku przy ul. [...]. Dla tej grupy budynków obowiązuje ochrona tradycyjnej formy i wyrazu architektonicznego budynków (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. b i e) i na terenie, gdzie znajduje się dom mieszkalny przy ul. [...] dopuszczona jest nowa zabudowa (Karta terenu – pkt 5 lit. d). Należy jednak mieć na uwadze, że przy wydawaniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, swobodnie (ale nie dowolnie) decydując o sposobie załatwienia wniosku w oparciu o posiadaną specjalistyczną wiedzę, obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków zawarte w uoz i prawie miejscowym. W tym postępowaniu organ ocenia dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, o których mowa w § 3 ust. 1-3 (czy dodatkowo wymienione w § 4 ust. 1 i 2) rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, resteuratorskich, robót budowlanych...(Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Nie można jednak zapominać o tym, że organ ochrony zabytków rozważając udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinien mieć na uwadze jego wartość historyczną. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma więc charakteru przesądzającego. Stanowisko skarżącej, że z przyczyn ekonomiczno - technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK1657/06, opubl. CBOSA). W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jeszcze raz rozpozna sprawę z wniosku B. Sp. z o. o. z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu, a następnie wyda stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.