I SA/Wa 1196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - skargę oddala - Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Instytut [...] w W. z mocy prawa z dniem 28 lutego 2001 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. S. W. wystąpił do Ministra Infrastruktury o zbadanie ww. decyzji pod kątem formalno-prawnym, w części odnoszącej się do działki nr [...], zabudowanej garażem. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawiesił postępowanie z wniosku S. W. o zbadanie legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa", zgodnie z którym jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą nabyć w użytkowanie grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy, jak również własność budynków i urządzeń znajdujących się na tych gruntach, przy jednoczesnym spełnieniu warunków wskazanych w ww. przepisie, przy czym uwłaszczenie nie może naruszać prawa osób trzecich. Organ wskazał również, że zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie. Uprawnienie powyższe wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 211 ust. 3 ugn) i ponieważ roszczenie to ma charakter cywilny, to w przypadku sporu o roszczeniu tym rozstrzyga sąd powszechny. Minister wyjaśnił, że wprawdzie dz. nr [...] o pow. [...] m2 zabudowana była garażami oraz magazynem, ale z akt organu wojewódzkiego wynikało, iż nie zostały w stosunku do niej zgłoszone roszczenia osób trzecich, jak też poprzednich właścicieli (pismo Urzędu W. z dnia 18 marca 2004 r. nr [...]). Z kolei S. W. do wniosku załączył pismo z dnia 15 czerwca 2000 r., którym wystąpił do Dyrektora [...] Agencji [...] o nieodpłatne nabycie, na podstawie art. 211 ugn, garażu położonego na terenie Instytutu [...] w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przez organ lub sąd rozpoznany został w trybie art. 211 ugn jakikolwiek wniosek S. W. Organ podkreślił, że w postępowaniu o zbadanie legalności decyzji uwłaszczeniowej nie jest możliwe przesądzenie czy nastąpiło nabycie prawa do garażu i gruntu przez wnioskodawcę i czy posiada on interes prawny w niniejszej sprawie, zaś rozpatrzenie tego roszczenia jest możliwe wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Jest to zatem, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu. Rozpoznanie sprawy nabycia prawa do garażu i gruntu we właściwym postępowaniu umożliwi rozstrzygnięcie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działki nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie i wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka została zabudowana garażami oraz magazynami. Z pisma Urzędu W. z dnia 18 marca 2004 r. wynika, że nie ma zarejestrowanych wniosków dotyczących ww. nieruchomości oraz nie toczą się postępowania administracyjne w stosunku do wymienionego terenu. Inaczej mówiąc nie zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich, jak i poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych do działek zabudowanych garażami. Z akt sprawy wynika jednak, że S. W. pismem z dnia 15 czerwca 2000 r. zwrócił się do dyrektora [...] Agencji [...] o nieodpłatne nabycie garażu, w trybie art. 211 ugn. Z roszczeniem takim wystąpił również do Wojewody [...]. Organ stwierdził, że tym samym rozpatrzenie sprawy nabycia garażu i gruntu we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym umożliwi rozpatrzenie wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie wniosku w trybie art. 211 ugn nie jest bowiem możliwe w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji uwłaszczeniowej, tym bardziej że zgłoszone zostało dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i było skierowane do podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Skoro zatem roszczenie z art. 211 ugn ma charakter cywilnoprawny, to jego rozpatrzenie ma charakter zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 24 listopada 2010 r., wniósł S. W. i wskazał że przepisy będące podstawą uwłaszczenia Instytutu [...], tj. art. 64 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., w żadnym z podanych warunków w odniesieniu do działki nr [...] nie dają podstaw do jej nabycia przez Instytut. W dniu 1 stycznia 2001 r. działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa nie była bowiem w posiadaniu ww. Instytutu. Dodał, że właściciele garaży w ustawowym terminie, tj. do końca 2000 r. w Agencji [...] złożyli stosowne wnioski o ich uwłaszczenie, jednakże Agencja nie podjęła żadnych działań w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 15 października 2010 r. uczestnik postępowania Instytut [...] również wniósł o oddaleni skargi i podniósł, że organem właściwym do rozpatrzenia roszczeń z art. 211 ugn jest Wojewoda [...]. Nie sposób zatem uznać, iż skarżący przez złożenie wniosku do Agencji [...] dopełnił obowiązku określonego w tym przepisie, przez co nie dochował terminu do złożenia wniosku. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 868/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., uznając je za wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu skoro organ stwierdził, że zostało zgłoszone roszczenie do przedmiotowej działki w trybie art. 211 ugn, które jest roszczeniem cywilnoprawnym, to okoliczność tą powinien uwzględnić w prowadzonym postępowaniu i zbadać, czy objęta trybem nadzorczym decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 kpa. Przemawia za tym także fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek strony, lecz może być inicjowane także z urzędu. Skoro więc z materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie uwzględniła wniosku skarżącego o uwłaszczenie wybudowanym ze środków własnych garażem - przez co istnieje możliwość naruszenia prawa osoby trzeciej do gruntu - to Minister powinien ten fakt uwzględnić i zbadać go w prowadzonym postępowaniu. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 806/11 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniu Sądu, w analizowanej sprawie nie zostało wcale przesądzone, czy strona wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 211 ugn, gdyż organ jedynie ustalił, że S. W. złożył w dniu 15 czerwca 2000 r. pismo w tej sprawie, ale (nie do organu administracji publicznej), a do Dyrektora [...] Agencji [...]. Niezależnie jednak, czy pismo to będzie mogło wywołać odpowiednie skutki prawne, czy też okaże się bezskuteczne, Minister Infrastruktury nie miał uprawnień do ocenia powyższego zagadnienia i tego nie uczynił. Kwestię tę oceni dopiero "właściwy organ", o którym mowa w art. 211 ugn albo sąd powszechny – w przypadku sporu. Błędem zatem było przyjęcie przez Sąd za fakt, okoliczności, która nie miała miejsca w ustalonym przez organ stanie faktycznym, i która z niczego nie wynikała. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji winien ponownie dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze orzecznictwo dotyczące przepisów art. 8 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), których odpowiednikami są obecnie art. 211 ugn i art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie wydane w pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisy kpa nie definiują wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – pojęcie to oznacza sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Istotne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym. Związek ten winien zaś charakteryzować się tego rodzaju zależnością, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji uwłaszczeniowej, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jaki jest ustalenie, czy nastąpiło nabycie prawa do garażu i gruntu przez S. W., i czy składając wniosek o nabycie tych praw ww. posiada interes prawny w tym postępowaniu. Zdaniem organu dopiero bowiem rozstrzygnięcie we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym umożliwi rozpoznanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej działki nr [...]. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem w niniejszej sprawie nie zostało dotychczas w ogóle wyjaśnione, czy pismo S. W. z dnia 15 czerwca 2000 r. złożone do Dyrektora [...] Agencji [...] (a nie do organu administracji publicznej) stanowi wniosek złożony w trybie art. 211 ugn. Niezależnie jednak od tego, czy pismo to będzie mogło wywołać odpowiednie skutki prawne, czy też okaże się bezskuteczne, w tej sprawie Minister Infrastruktury nie miał uprawnień do dokonywania takiej oceny i słusznie tego nie uczynił. Kwestię tę oceni dopiero "właściwy organ", o którym mowa w art. 211 ugn albo w przypadku sporu - sąd powszechny. Wskazać bowiem należy, że kwestionowana przez S. W. decyzja uwłaszczeniowa wydana została na podstawie art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, zgodnie z którym jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej mogły nabyć w użytkowanie wieczyste grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te były niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, w ich posiadaniu, jeżeli nie naruszało to praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie z kolei do treści art. 211 ust. 1 i 3 ugn osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie. Uprawnienie, o którym mowa powyżej wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostało złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. Wskazać przy tym należy, że powołany przepis art. 211 ugn jest kontynuacją uregulowania zawartego w przepisie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), natomiast art. 64a ust. 1 i 2 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych jest odpowiednikiem - w stosunku do jednostek badawczo rozwojowych – dawnego art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., mającego zastosowanie do państwowych osób prawnych, których uwłaszczenie było dokonywane na zasadach ogólnych. W związku z powyższym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 806/11, do obowiązującego ustawodawstwa mają w pełni zastosowanie poglądy wyrażone przez orzecznictwo w odniesieniu do wspomnianych wyżej przepisów art. 8 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W kwestii zaś wzajemnej relacji pomiędzy ww. przepisami wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 10/91 (Dz. U. z 1992 r., Nr 97, poz. 487) uznał, że przepis art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do przepisu zawartego w art. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy obu artykułów dotyczą dwóch różnych kategorii podmiotów i dlatego wzajemnie się nie wykluczają. Jak wskazał natomiast Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 16 lutego 1993 r. sygn. akt III CZP 68/92 (OSNC 1993, z. 7-8, poz. 133) i z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt III CZP 3/98 (OSNC 1998, z. 10, poz. 152), wprowadzone powołanymi przepisami art. 2 i 8 uregulowanie oznacza, że państwowa osoba prawna nie stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod budowę garażu w sytuacji, gdy nabycie takie naruszało prawa osób trzecich. Takiemu rozumowaniu przy tym nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że wspomniana osoba prawna legitymuje się wydaną w tym zakresie prawomocną decyzją administracyjną Wojewody bowiem decyzja ta - jak i dokonany na jej podstawie wpis do księgi wieczystej - mają jedynie charakter deklaratoryjny. Zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale z dnia 19 marca 1998 r., istnienie decyzji uwłaszczeniowej wcale nie powoduje wygaśnięcia roszczenia, zawartego w przepisie art. 8 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 211 ugn), a w razie sporu o jego istnienie, przesądza o tym wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Powyższe oznacza, że wyrok sądu cywilnego wydany w sprawie o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz osoby, która spełnia przesłanki wymienione w przepisie art. 211 ugn, stanowi zagadnienie wstępne - w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - dla postępowania administracyjnego nadzwyczajnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że dopiero rozpoznanie przez właściwy organ wniosku skarżącego, zawarcie umowy w trybie art. 211 ugn, albo wydanie na zasadzie art. 64 Kodeksu cywilnego wyroku w sprawie cywilnej, zobowiązującego Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) do zawarcia takiej umowy, dowodzić będzie interesu prawnego S. W. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Tym samym zasadnie Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie nadzorcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.