I SA/Wa 1206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] wydaną w przedmiocie przejęcia na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) o pow. [...] ha, położonego we wsi P., gmina W., stanowiącego własność M. K. Następnie orzeczenie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiła C. T. – następczyni prawna M. K. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Następnie orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 146/06 uchylił powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Sąd wskazał, że organ w niewystarczającym stopniu odniósł się do materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a ponadto nie wyjaśnił przyczyn powołania się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58). Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość rolna przejęta została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wskazał, iż wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, LEX nr 41828). Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że M. K. spełniała warunki określone przepisem art. 9 ust. 2 - gdyż w dniu przejęcia przedmiotowej nieruchomości miała 62 lata. Odnośnie zaliczenia gospodarstwa rolnego, jako wskazującego niski poziom produkcji rolnej, organ zauważył, że ww. ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie precyzuje tej przesłanki. Zaś rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, a mianowicie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 125), w dniu wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywało. Jednocześnie ustawa uprzednio wskazana nie zawierała delegacji upoważniającej inny organ do precyzowania wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wobec powyższego organ odwołał się do zasady jednolitości systemu prawnego - wyrażonej m.in. w wyroku SN z dnia 10 marca 1977 r., sygn. akt IV CR 52/77, OSNCP 1977, z 12, poz. 140 oraz potwierdzonej w uchwale SN z dnia 21 października 1983 r., sygn. akt III CZP 48/83, OSNCP 1984, z. 5, poz. 71 - która zakłada nadawanie jednakowego znaczenia takim samym pojęciom użytym w różnych aktach prawnych przyjmując, iż termin "niski poziom produkcji rolnej" odpowiada pojęciu niskiego poziomu produkcji rolnej, określonemu w obowiązującym w dacie przejęcia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58). Pomimo bowiem faktu, że omawiane rozporządzenie zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.), to zawierało przepisy szczególne dotyczące uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, na podstawie ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Stosowanie tego rozporządzenia w odniesieniu do wyżej wspomnianej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jest zgodne ze społeczno-ekonomicznym założeniami i celami tej ustawy, a ponadto uznane zostało za dopuszczalne w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA 1133/01 (niepubl), wyrok NSA z dnia 12 lipca 1997 r., sygn. akt II SA/ 1048/96 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 15 października 1996 r., sygn. akt II SA 2139/95 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 7 ;listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1194/94 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 25 października 1994 r., sygn. akt II SA 769/94 (niepubl.). Zgodnie z powołanym § 1 ust 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane (§ 1 ust. 1 pkt 1) lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych ponów osiadanych w danej wsi na podobnych glebach (§ 1 ust. 1 pkt 2), a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej (§ 1 ust. 1 pkt 3). W przypadku gospodarstwa stanowiącego własność M. K. niski poziom produkcji rolnej został stwierdzony w protokole z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] sierpnia 1977 r. – sporządzonym przesz komisję składająca się z zespołu specjalistów. W świetle ustaleń ww. komisji nie wszystkie grunty orne były wykorzystane rolniczo, a gospodarstwo wypełniało przesłankę wskazaną w ww. przepisie § 1 ust. 1 pkt 1. Plony uzyskiwane w 1976 r. w lustrowanym gospodarstwie były niższe o [...] %, a w 1977 r. o [...] % od przeciętnych plonów wsi P. Z kolei do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej - zgodnie z ww. rozporządzeniem - wystarczały plony niższe już o 33 % od przeciętnych plonów wsi, w której lustrowane gospodarstwo było położone. Organ zwrócił uwagę na fakt, że ustalenia zespołu specjalistów odnośnie wysokości plonów owsa w 1977 r. nie zgadzają się z danymi zawartymi w protokole nr [...], sporządzonym poprzez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w K. Nadleśnictwo K. na okoliczność szkody wyrządzonej przez zwierzynę. Zgodnie z ww. protokołem przeprowadzenia lustracji gospodarstwa z dnia [...] sierpnia 1977 r. wydajność upraw owsa w 1977 r. w przeliczeniu na [...], natomiast według wspomnianego protokołu sporządzonego przez Nadleśnictwo [...]. Jednakże uznał, iż protokół sporządzony przez specjalistów w dziedzinie rolnictwa jest bardziej wiarygodny. Ponadto uwzględnienie wartości z protokołu nadleśnictwa nie powodowało, że wydajność całego gospodarstwa była wyższa niż 30% przeciętnych plonów w danej wsi. Poza tym w gospodarstwie nie było jakiegokolwiek inwentarza żywego. W rezultacie gospodarstwo wypełniało kryteria wskazane w ww. rozporządzeniu z dnia 26 marca 1968 r. uzasadniające uznanie go za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Zatem decyzja z dnia [...] stycznia 1979 r. nie naruszała obowiązującego wówczas przepisu art. 9 ust. 2 ww. ustawy. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła C. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Podniósł, iż określenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało dookreślone zarówno w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też ustawy z dnia 27 października 1977 r. Wyrażenie to nie zostało także doprecyzowane w aktach wykonawczych wydanych na postawie ww. ustaw. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.125) wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Zaś samo pojęcie zostało wyjaśnione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane w wprawdzie jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skąd gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 3, poz. 14), jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Organ powołał § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia i stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu lustracyjnego z dnia [...] sierpnia 1977 r. wynika, iż gospodarstwo rolne należące do M. K. było zaniedbane. Grunty orne o łącznej powierzchni [...] ha nie były w całości wykorzystywane rolniczo. Pozostała ich część leżała odłogiem. W gospodarstwie nie odnawiano nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosowano nawozów mineralnych, środków ochrony roślin i nie przeprowadzono konserwacji urządzeń melioracyjnych. Właścicielka w latach 1975 r. i 1977 r. nie hodowała bydła, trzody chlewnej oraz owiec. Uprawiała natomiast żyto, owies oraz ziemniaki. Jak wynika z protokołu lustracyjnego plony były niższe o ponad 1/3 od przeciętnych plonów uzyskiwanych we wsi na podobnych glebach. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbieżności ustaleń odnoszących się do plonów w protokole lustracyjnym przyjętym przez organ I instancji, a protokołem oględzin i szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzynę leśną w 1977 r. organ wskazał, że argumenty podniesione przez stronę nie mogły zostać uwzględnione. W protokole wskazano bowiem średnią wysokość plonów owsa uzyskiwaną we wsi na podobnych glebach. Zasadność tej tezy potwierdzają ustalenia protokołu lustracyjnego z dnia [...] sierpnia 1977 r. Odnośnie zeznań świadka J. F. organ uznał, iż nie mogą one skutkować uznaniem, że decyzja z dnia [...] stycznia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z zeznań tych ewidentnie wynika, że dawna właścicielka nie użytkowała wszystkich gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa – obsiewała jedynie około hektara gruntów. Fakt niewykorzystywania rolniczego części gruntów nie został natomiast potwierdzony przez H. P., która oświadczyła, że w latach 1973-1978 r. "wszystko było zagospodarowane". Właścicielka osobiście pracowała w gospodarstwie oraz najmowała do pracy osoby obce. Organ nie uznał jednak tego ostatniego oświadczenia za wiarygodne, bowiem z akt sprawy wynika, iż M. K. nie prowadziła gospodarstwa rolnego osobiście, ponieważ pracowała zawodowo w Urzędzie Miejskim w R. S., mieszkała zaś w C., tj. ok [...] km od miejscowości, w której położone było gospodarstwo. Podniesiona przez stronę okoliczność posiadania inwentarza żywego, który nie został uwzględniony w protokole, także nie miała wpływu na wynik sprawy - bowiem obsada sztuki przeliczeniowej na 1 ha użytków rolnych powodowała, że gospodarstwo to należy zakwalifikować, jako o niskim poziomie produkcji rolnej. Także zarzut dotyczący możliwości przekazania gospodarstwa następcy prawnemu nie ma znaczenia - bowiem przejęcie gospodarstwa w trybie wskazanego art. 9 ust. 2 ustawy nie było uzależnione od woli przekazania przez właściciela tego gospodarstwa następcy prawnemu. Podsumowując Minister uznał, że zgromadzony w spawie materiał dowodowy nie potwierdza oczywistej sprzeczności wydanej decyzji z przepisem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. T. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 kpa, poprzez przyjęcie, iż okoliczności wskazane w protokole lustracyjnym z dnia [...] sierpnia 1977 r. są adekwatne do stanu faktycznego i wystąpiły przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę, pomimo, iż grunty nie uprawiane stanowiły niewielką część łącznej powierzchni gruntów rolnych a gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji, ponadto istniały perspektywy na prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 80 kpa, poprzez uznanie za niewiarygodne zeznań świadka H. P., z których wynikało, iż M. K. w latach 1973-1978 r. pracowała osobiście w gospodarstwie rolnym i zatrudniała do pomocy osoby obce, podczas, gdy M. K. wielokrotnie w swoich pismach (m.in. w piśmie z dnia [...] stycznia 1978 r. do Prokuratury Rejonowej w L.) wskazywała, że w dni wolne od pracy w Urzędzie Miejskim w R. , jak również w czasie urlopu oraz w czasie zasiewów i zbiorów wykonywała prace w gospodarstwie, a ponadto przeszła w stan spoczynku z pracy w urzędzie w 1976 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i rozwój Wsi z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że protokole lustracyjnym z dnia [...] sierpnia 1977 r. błędnie wskazano, iż gospodarstwo rolne było zaniedbane, ponieważ wykorzystywano z gruntów ornych [...] ha nawet [...] ha w 1977 r. Grunty leżące odłogiem stanowiły niewielką powierzchnię, a ponadto połowa gruntów rolnych była rolniczo wykorzystywana. Poza tym corocznie powierzchnia gruntów zagospodarowanych zwiększała się. Istniała zatem ekspektatywa, że w kolejnych latach gospodarstwo będzie funkcjonowało coraz lepiej. Ponadto grunty rolne należące do M. K. były zakwalifikowane do [...] klasy. Wartość plonów musi być także odniesiona do rodzaju gleby. Część upraw znajdujących się pod lasem była niszczona przez dziki i jelenie - co zgłaszała wielokrotnie w Nadleśnictwie. Natomiast przejściowe trudności w prowadzeniu gospodarstwa wynikały z nagłego porzucenia gospodarstwa przez osobę, która była upoważniona do opieki i pracy w gospodarstwie. Protokół lustracyjny został sporządzony bez udziału byłej właścicielki, zawiera on także szereg błędów dotyczących wpisanych ręcznie okoliczności, jak również brak w nim wskazań, które dostatecznie uzasadniałyby konieczność podjęcia decyzji o odebraniu gospodarstwa. Zawierał również błędne stwierdzenia, Iż właścicielka nie posiada następcy prawnego oraz, że nie posiadała inwentarza. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie - bowiem nie wnosi ona nowych okoliczności uzasadniających zmianę zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. Na wstępnie należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Jeżeli przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie, był przepisem nieprecyzyjnym, to nie można stwierdzić oczywistości jego naruszenia. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821). Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego był przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) - stosownie do którego gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przy czym - jak słusznie zauważyły organy administracji - powołana wyżej ustawa nie definiowała użytego w jej treści wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wyrażenie to było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) - jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) - jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Z protokołu lustracji z dnia [...] sierpnia 1977 r. - który stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego - jednoznacznie wynika, że objęte niniejszym postępowaniem administracyjnym gospodarstwo spełniało opisane uprzednio przesłanki warunkujące uznanie, iż wykazywało niski poziom produkcji. W gospodarstwie tym o ogólnej powierzchni [...] ha gruntów ornych w roku 1975 wykorzystane było rolniczo [...] h, zaś w latach następnych [...] ha (1976 r.) i [...] ha (1977 r.). Dokument ten wskazuje także, że odłogiem leżało ok. 0,7 ha z uwagi na "brak rąk do pracy oraz nieznajomość zagadnień agrotechniki podstawowej". Plony 4 zbóż przedstawione zostały przez komisję w następujący sposób: w 1977 r. owsa -12q, ziemniaków – 100, siana - 40, zaś w roku 1976: żyta - 14, owsa - 14, ziemniaków - 120 i siana - 40, przy czym we wsi na podobnych glebach wartości te wynosiły odpowiednio: żyta - 22, owsa - 26, ziemniaków - 220 i siana - 62. W związku z tym ewidentnie wynika, że plony uzyskiwane w przedmiotowym gospodarstwie były niższe o ponad 30% od przeciętnych plonów na podobnych glebach we wsi, w której znajduje się to gospodarstwo. Zgodnie z tym protokołem w gospodarstwie nie było inwentarza żywego. Znajduje się w nim także wzmianka o dużych szkodach powodowanych przez zwierzynę leśną. W skardze strona powołała się na dowód w postaci protokołu oględzin i szacowania szkody oraz decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z oględzin szkody z dnia [...] sierpnia 1977 r. wyrządzonej przez zwierzynę na gruncie w uprawie owsa stwierdzający, że wydajność owsa z 1 hektar wynosiła 25 q. Wskazać jednak należy, że z pkt 4 decyzji Nadleśnictwa Państwowego wyraźnie wynika, że jest przeciętna wydajność z 1 ha ustalona przez naczelnika gminy – a więc odnosi się do przeciętnej wydajności dotyczącej terenu danej gminy a nie konkretnie gospodarstwa M. K. Zasadność tej tezy potwierdzają ustalenia protokołu lustracyjnego z dnia [...] sierpnia 1977 r. Ponadto strona zakwestionowała ustalenia lustracji, dotyczące braku inwentarza żywego w gospodarstwie. Podniosła, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia unasienniania z lat 1974 i 1975 r., które potwierdzają fakt posiadania dwóch krów. Powyższe oznacza, że z protokołów tych można wywieść jedynie, że w latach 1974 i 1975 w gospodarstwie znajdował się inwentarz żywy. Z całą pewnością nie wynika z nich, że taka sytuacja miała miejsce w latach 1976-1977 r. Wręcz przeciwnie z odwołania strony (pismo z dnia 8 października 1977r.) wyraźnie wynika, że w 1976 roku musiała się pozbyć inwentarza żywego, gdyż w jej sytuacji dalsze utrzymanie inwentarza było niemożliwe. Na dokonane ustalenia nie mają także wpływu zeznania świadków wskazujące, że w gospodarstwie były hodowane w latach 1973 -1978 (krowa i 2 owce – jak zeznał J. F. oraz krowy 2 szt., cielęta, koń, owce i drobny inwentarz - jak zeznała H. P.). Przy czym wskazać należy, że zeznania wskazanych świadków w tym zakresie są tylko częściowo zbieżne - a poza tym są one sprzeczne z treścią ww. odwołania. Ustalenia lustracji, dotyczące niewykorzystania wszystkich gruntów ornych w gospodarstwie, potwierdzają zeznania wskazanego przez stronę świadka J. F. Przy czym Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie uznania za niewiarygodne zeznań drugiego świadka H. P. - bowiem zaprzeczają im inne dowody w sprawie. Podsumowując Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, iż organ orzekający o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę nie naruszył w sposób rażący przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia perspektyw na prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego w przyszłości oraz niewykorzystania jedynie niewielkiej części gruntów ornych wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego uprzednio przepisu rozporządzenia z 1968 r. okoliczności te nie miały żadnego znaczenia przy ustaleniu przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej. Przy czym, jak wynika z protokołu lustracyjnego (w decyzji wydanej w II instancji błędnie wskazano udział gruntów rolnych w latach 1975-1977), w kolejnych latach spadał udział gruntów wykorzystywanych rolniczo w gospodarstwie. W 1975 r. wynosił on 4 ha, w 1976 r. wynosił 3,4 ha, zaś w 1977 r. wynosił już tylko 3,2 ha. Sąd oczywiście rozumie, że w życiu każdej osoby mogą wystąpić sytuacje utrudniające, czy też nawet uniemożliwiające prowadzenie gospodarstwa - jednak ustawodawca nie przewidział w wydanym akcie prawnym z 1974 r. i ww. rozporządzeniu z 1968 r. możliwości uwzględniania takich okoliczności. Organ nie mógł zatem wziąć ich pod uwagę w postępowaniu zakończonym w latach siedemdziesiątych poprzedniego stulecia. Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 7 i 80 kpa, gdyż z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały naruszone. Zauważyć należy, iż organ odniósł się do zarzutów skarżącej w sposób wyczerpujący i jasno wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu, zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.