I SA/Wa 1215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B.A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] o odmowie przyznania B.A. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. B.A. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania B.A. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji B.A. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń opiekuńczych tj. w tym zasiłków pielęgnacyjnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Kolegium wskazało, że w myśl art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, z treści powołanego przepisu (art. 16 ust. 6) wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie organu przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Kolegium zauważyło, że w sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 509/98, PP 1999, nr 8). W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, co potwierdza art. 16 ust 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2009 r., z którego treści wynika, iż B.A. posiada ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednak wypłata dodatku została wstrzymana decyzją ZUS. Zatem, skarżąca spełnia warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Jednakże, choć nie jest to jasno wskazane w piśmie ZUS, ze względu na treść art. 75 ust. 4 tej ustawy dodatek pielęgnacyjny został zawieszony. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Wobec tego - zdaniem Kolegium - organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż ze względu na przysługujące B.A. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać przyznany. Organ podniósł, że kryteria jakie należy spełniać aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny są wymienione w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe. Kolegium wskazało, że przy ocenie sprawy kierowało się także oceną, jaką w podobnej sprawie, zakończonej wyrokiem z 19 lutego 2010 r., sygn. I SA/Wa 1923/09, zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w którym Sąd wskazał że analiza treści wniesionej do sądu administracyjnego skargi wskazuje, iż skarżąca nie podważa w zasadzie ustaleń organów administracji publicznej w kwestii posiadania przez nią prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a kwestionuje w istocie decyzję mocą której wstrzymano jej wypłatę przedmiotowego świadczenia. Skarżąca zarzuca, że mimo, iż posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, świadczenie to nie jest jej wypłacane. Sąd zauważył, że decyzja wstrzymująca wypłatę dodatku pielęgnacyjnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego i może być kwestionowana jedynie w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] B.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie rzeczywistego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko organu pierwszej instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia prawa jest zrozumiałe. Skarżąca nie może się jednak zgodzić z takim rozstrzygnięciem biorąc pod uwagę rzeczywisty stan sprawy. Skarżąca podała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich pismach do organu pierwszej instancji informuje, że skarżąca posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednakże został on wstrzymany na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Tymczasem dom pomocy społecznej, zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej i w związku z tym nie może być i nie jest zakładem opiekuńczo-leczniczym lub zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym. Zdaniem skarżącej, prawo do dodatku pielęgnacyjnego w jej przypadku zostało odebrane zapisem art. 158 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Skarżąca wskazała, że problemem w tej sytuacji jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje również możliwości zawieszania lub wstrzymywania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Aktualna decyzja (przeważnie waloryzacyjna) jasno określa aktualne uprawnienia do dodatków. W przypadku skarżącej przy dodatku pielęgnacyjnym jest postawiona "kreska", którą można uznać jako "nie dotyczy". Skarżąca podała, że do domu pomocy społecznej została skierowana decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., oraz że ponosi częściową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej (70% dochodu). Oświadczyła, że ze swej strony, za pośrednictwem Domu Pomocy Społecznej "[...]", dopełniła obowiązku poinformowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zamieszkaniu w domu pomocy społecznej, mając także na uwadze art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że w świetle prawa posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a w rzeczywistości go nie otrzymuje, a jednak taka sytuacja pozbawia skarżącą również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który pozwoliłby skarżącej, jako osobie w podeszłym wieku, na wykupywanie niezbędnych leków, które są bardzo drogie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) – zwanej dalej uśr, który wyłącza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wnioskująca o to świadczenie ma uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest zatem to, czy organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły i oceniły wystąpienie w sprawie przeszkody do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 16 ust. 6 uśr. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organy obu instancji oparły się na piśmie ZUS z dnia [...] lipca 2009 r., z którego wynika, że dodatek pielęgnacyjny został B.A. wstrzymany na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a od dnia 1 maja 2004 r. na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Z treści tego pisma organy wysnuły wniosek, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego przyznane decyzją ZUS w związku z ukończeniem przez skarżącą 75 roku życia cały czas istnieje, natomiast wstrzymana jest jedynie jego wypłata, a sytuacja ta - zdaniem organów - podpada pod przepis art. 16 ust. 6 uśr. Zdaniem Sądu, w świetle zebranych w sprawie dowodów takie stanowisko organów uznać należało za zbyt daleko idące. Uszło uwadze organów, że podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego B.A. był przepis art. 75 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz przepis art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika natomiast, że osobie uprawnionej do emerytury przebywającej w domu pomocy społecznej (w obecnym stanie prawnym w ponadgminnym domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r.) dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Organy pominęły to, że podstawa prawna wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, podana w piśmie ZUS z dnia [...] lipca 2009 r., wynika z ustania prawa do tego dodatku, przyznanego uprzednio B.A. decyzją ZUS (pismo ZUS z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Z powyższego wynika, że faktyczne wstrzymanie wypłaty tego dodatku ma swą podstawę prawną w przepisie art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w zakresie w jakim przepis ten wiąże wstrzymanie wypłaty tego dodatku z ustaniem prawa do tego rodzaju świadczenia (ustawa emerytalna nie zawiera wyraźnego przepisu prawa przewidującego możliwość zawieszenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie jest zawieszone prawo główne - emerytura). Wystąpienie tego rodzaju sytuacji zdaje się potwierdzać treść kopii decyzji ZUS z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o waloryzacji emerytury B.A. (załączonej do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego), z której (pkt II. 1) wynika, że skarżącej nie przysługuje obecnie dodatek pielęgnacyjny. Nieprawidłowo zatem organy oparły się na informacji o przyznaniu skarżącej decyzją ZUS dodatku pielęgnacyjnego (która rozstrzygała o tym uprawnieniu według stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydania decyzji), a pominęły zmiany jakie zaszły w sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej po wydaniu decyzji przyznającej dodatek pielęgnacyjny. Organy obu instancji nie uzyskały też jednoznacznego stanowiska ZUS odnośnie tego, czy Zakład wydał w sprawie decyzję o wstrzymaniu wypłaty w oparciu o przepis art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Rację należy przyznać skarżącej, że dom pomocy społecznej nie jest instytucją zapewniającą skarżącej całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 3 pkt 7 w zw. z art. 16 ust. 5 uśr, skoro - jak twierdzi skarżąca – w 70 % ponosi ze swych dochodów odpłatność za pobyt w tej placówce. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wyjaśni i oceni sprawę z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej sprawy, w szczególności organ wyjaśni i oceni kwestię przysługiwania skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny sprawy. Organ wystąpi do ZUS o przedłożenie informacji dotyczącej decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. W swym wystąpieniu organ zwróci się w szczególności o podanie: na jakiej podstawie prawnej decyzja ta została wydana, z jaką datą decyzja ta wiąże wstrzymanie wypłaty, czy decyzja ta jest prawomocna. Po uzyskaniu tej informacji organ dokona oceny, czy przekazane przez ZUS informacje mogą świadczyć o ustaniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego miało jedynie charakter działań faktycznych, a decyzja w tym zakresie nie została wydana, organ orzekający o zasiłku pielęgnacyjnym będzie zobowiązany we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego, zgromadzonych w sprawie dowodów i faktu wstrzymania wypłaty dodatku – jeżeli chodzi o istnienie uprawnienia skarżącej do tego dodatku, czyli dokona na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oceny, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji