I SA/Wa 1220/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lutego 2014 r. znak [...], po rozpoznaniu zażalenia Gminy O. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie [...] w gminie O. (stanowiąca część jeziora [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13) – umorzył postępowanie zażaleniowe. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia. Wnioskiem z 29 sierpnia 2003 r. J. T. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie [...] w gminie O. (stanowiąca część jeziora [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismami z 15 listopada i 25 listopada 2013 r. Gmina O. wniosła między innymi o uznanie jej za stronę niniejszego postępowania oraz o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Starostą [...] postępowanie z wniosku Marszałka Województwa [...] o przejęcie działki nr [...] położonej w G. na własność Skarbu Państwa – w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Wojewoda [...] w/w postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że ww. działka nr [...] położona w obrębie [...] w gminie O., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina O. posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Ponadto stwierdzono, że postępowanie prowadzone przed Starostą [...] dotyczące przejęcia przedmiotowej działki nr [...] na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t .Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "kpa"). Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. zażalenie na przedmiotowe postanowienie Wojewody [...] wniosła Gmina O. W uzasadnieniu podniosła, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wynik postępowania toczącego się przed Starostą [...], którego przedmiotem jest przejście na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów prawa wodnego części Majątku Ziemskiego [...] jest nieistotny dla niniejszej sprawy. Zagadnienie własności gruntów pod wodami Jeziora [...] oraz kwestia przebiegu linii brzegowej i powierzchnia nieruchomości jest w opinii Gminy O. zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez inny organ i dlatego też zgodnie z art. 97 § 1 kpa postępowanie winno być zawieszone. Jednocześnie pismem z 23 grudnia 2013 r. zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z 10 grudnia 2013 r. wniosła J. T. W uzasadnieniu podniosła, że nie sposób uznać Gminę O. za stronę przedmiotowego postępowania, które nie dotyczy bezpośrednio jej interesów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] (będącym przedmiotem skargi) umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie z zażalenia Gminy O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r., o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż wbrew stanowisku organu I instancji brak jest podstaw prawnych do przyznania Gminie O. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. T., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że analiza przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne prowadzi do wniosku, że żadne postępowanie prowadzone na jej podstawie, nie ma na celu podważenia legalności, czy też skuteczności wpisu prawa własności na rzecz właścicieli nieruchomości. Tym samym kwestia prawa własności działki [...] jest rozstrzygnięta i z akt sprawy wynika, że brak jest podstaw do podważania wpisów w księdze wieczystej. W związku z powyższym postępowanie prowadzone w oparciu o wskazana ustawę nie oznacza konieczności zawieszenia postępowania głównego. Pismem z 14 marca 2014 r. Gmina O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wnosząc m. in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je w/w postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. podniosła zarzut naruszenia: art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 lub 2 w związku z art. 144 kpa; art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i w związku z art. 144 kpa przez nieuwzględnienie zażalenia, mimo, że w sprawie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec czego zażalenie winno być uwzględnione przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i zawieszenie postępowania; - art. 28 kpa z związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) przez uznanie, że toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie z wniosku J. T. o stwierdzenie, że część nieruchomości ziemskiej (majątku [...]), stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] położoną w Gminie O. powiatu [...], obejmująca fragment gruntów pokrytych wodami Jeziora [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nie dotyczy interesu prawnego Gminy O. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że nieuprawnione jest stanowisko Ministra, który określa, jako przedmiot postępowania działkę ewidencyjną nr [...]. Gmina O. nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż skoro nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do działki objętej postępowaniem, to nie przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. W opinii skarżącej idąc tym tokiem rozumowania należałoby także odmówić przymiotu strony następcom prawnym byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wskazano też, że Gmina O. na skutek nieodpłatnej komunalizacji jest następcom uniwersalnym Skarbu Państwa w odniesieniu do tej części nieruchomości "Majątek Ziemski [...]", która obecnie określana jest potocznie, jako zespół pałacowo - parkowy. Sytuacja Gminy O. w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. T. w sferze prawa rzeczowego zmieni się radykalnie, gdyż wywodzone przez Gminę z następstwa uniwersalnego po Skarbie Państwa prawo własności nieruchomości stanowiących zespół pałacowo - parkowy zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, będzie mogło być skutecznie zakwestionowane w toczącym się obecnie i zawieszonym postępowaniu przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zakres przedmiotowy postępowania wszczętego przed Wojewodą [...] zakreślony jest jedynie do działki nr [...], zatem źródeł interesu prawnego statuującego przymiot strony w tym postępowaniu upatrywać należy tylko i wyłącznie w następstwie prawnym po byłym właścicielu nieruchomości (sprzed dnia wejścia w życie dekretu), ewentualnie w ograniczonym zakresie w aktualnym tytule prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Charakterystyka interesu prawnego przedstawiona przez skarżącą sprowadza się do tego, że jest on przewidywany w przyszłości, bądź też hipotetyczny, co nie pozwala na zakwalifikowanie go, jako interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Przed przejściem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy na charakter i zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt organu administracji, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z zawartą w nim regulacją wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do, innych niż zaskarżone, aktów lub czynności wydanych lub podjętych wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". W konsekwencji, więc granice orzekania przez sąd administracyjny nie muszą pokrywać się z granicami zaskarżenia aktu organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest, bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżone postanowienia wydane zostały na skutek rozpoznania zażaleń od postanowienia Wojewody [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie [...] w gminie O. (stanowiąca część jeziora [...]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do treści art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonych postanowień jest, zatem wykładnia art. 101 § 3 kpa zgodnie, z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) w wyniku, której zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Nowelizacja ta polegała na dodaniu do dotychczasowego brzmienia przepisu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", sformułowania: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Z obecnie obowiązującej regulacji wynika zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro zaś ustawodawca w znowelizowanym przepisie art. 101 § 3 kpa wyraźnie wymienił te dwa rodzaje postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza to, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że wprowadzone w treści art. 101 § 3 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany, wywołały początkowo rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze. Obecnie kształtujące się orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku wykluczenia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13 oraz wyroku z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 wskazał, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było, bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Znajduje to uzasadnienie przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W powyższych wyrokach Sąd wskazał, że taki był cel nowelizacji art. 101 § 3 kpa, którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania, w oparciu o art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W tym miejscu, odnosząc się do stwierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż znane są mu poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, ale rozpoznanie zażalenia Gminy O. winno przyczynić się do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, należy stwierdzić, iż pogląd ten jest błędny. Organ nie dysponuje, bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. Przepis art. 134 kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. W kontrolowanych postępowaniach miała miejsce niedopuszczalność zażaleń z przyczyn przedmiotowych, ponieważ obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którymi merytorycznie rozpatrzono zażalenia w sytuacji, gdy wniesienie takiego zażalenia było niedopuszczalne, zostało wydane bez podstawy prawnej. Zatem zaskarżone postanowienia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał trafności rozważań organu odwoławczego dotyczących zasadności odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego i uznania skarżącej za stronę postępowania, jak również nie odnosił się do zarzutów skargi w tym przedmiocie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 3 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490). ----------------------- 1