I SA/Wa 1232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], uchylił pkt 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Województwa [...] i równocześnie orzekł w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w [...], dzielnica [...], działka nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz współwłaścicieli [...] w łącznej wysokości [...] za prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na realizację powołanej wyżej inwestycji drogowej, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...], w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania o [...] z tytułu jej zamieszkiwania, oraz w pkt 4 zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1, 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Wskazał m.in., że dokonana w operacie szacunkowym analiza rynku jest nierzetelna i mało miarodajna - rzeczoznawca majątkowy nie wykazał bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że zbadano rynek lokalny pod kątem znalezienia nieruchomości podobnych do wycenianej, a nieruchomości porównawcze znacznie różnią się od wycenianej pod względem ich położenia i wielkości (powierzchni). Wskazał, że 7 na 12 transakcji, które zostały przyjęte do porównań znajdują się na terenie dzielnicy [...], w sytuacji gdy występują transakcje nieruchomościami położonymi na terenie dzielnicy [...], tj. w tej samej dzielnicy, w której położona jest wyceniana działka. Natomiast z analizy rejestru cen i wartości nieruchomości prowadzonego przez Biuro Geodezji i Katastru [...] wynika, że ceny niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w dzielnicy [...] kształtują się na poziomie od [...] do [...]. Natomiast jeżeli chodzi o najbliższą okolicę wycenianej nieruchomości, tj. wschodnią część dzielnicy [...], ceny w obu przypadkach osiągają wartość ok. 1.000,00 zł/m2. Jednocześnie skarżący przedstawił wybrane transakcje z dzielnicy [...] w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, które mogły być uwzględnione jako nieruchomości podobne, stwierdzając jednocześnie, że wycena 1 m2 szacowanej działki wydaje się być nieuzasadniona i zawyżona. Skarżący podniósł też, że rzeczoznawca majątkowy nie wykonał analizy transakcji drogowych na lokalnym rynku nieruchomości całej [...]. Dodatkowo zarzucono, że na stronie tytułowej oraz stronie 4 operatu błędnie wskazano Skarb Państwa jako nowego właściciela szacowanej nieruchomości oraz na stronie 4 w punkcie 3.2 "Podstawa prawna opracowania" operatu szacunkowego, zostały wskazane nieaktualne źródła prawa. Dostrzeżono również, że nieprawidłowo ustalono stan prawny działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] w zakresie wpisu w dziale III księgi wieczystej, poprzez błędne wskazanie obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności. Ponadto Prezydent [...] podniósł, że nie ma podstaw do naliczania odszkodowania za zbiornik na ścieki, ponieważ szambo to znajdowało się na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju w punkcie 1 uchylił w zakresie pkt 4 zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu: "4. zobowiązuję Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1, 2 i 3 odszkodowania w łącznej wysokości [...], w tym na rzecz [...] w wysokości [...] i [...] w wysokości [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna". W pozostałym zakresie Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.). Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w mieście [...], dzielnica [...], stanowiły dwa operaty szacunkowe z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r., sporządzone na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ II instancji wyjaśnił tryb i zasady oceny w postępowaniu administracyjnym wartości dowodowej operatu szacunkowego. Opisał szczegółowo szacowane działki, ich położenie i otoczenie. Wskazał, że dla obszaru, na którym położone są działki [...] i nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., a szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem: w części [...] (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), w części [...] (przeznaczenie pod drogę). Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego biegły nie stwierdził transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ II instancje wyjaśnił tryb i sposób dokonywania szacowania wartości nieruchomości tą metodą. Biegły stwierdził, że analizie poddał rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r. (z treści analizy wynika że okres obejmował transakcje od stycznia 2016 r. do sierpnia 2017 r.) Jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości z uwagi na jej położenie na terenie [...] uznał jej prawobrzeżną część obejmującą dzielnice: [...] i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące, tj. [...] (rynek lokalny). Dla wyceny działek nr [...] i nr [...] do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, których ceny zawarły się w przedziale od 728,67 zł/m2 do 2.401,75 zł/m2. Wartości transakcji zostały zaktualizowane o trend zmiany poziomu cen wynikający z upływu czasu (tj. od 12 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.) w przedziale od 888,25 zł/m2 do 2.817,25 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie (waga 20%), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), powierzchnia (waga 10%) i możliwości inwestycyjne (waga 30%). Następnie ustalił wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i określił wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę [...]. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu działki nr [...] biegły ustalił na kwotę [...], a działki gruntu nr [...] na kwotę [...]. Wartość naniesień składników budowlanych została określona przez biegłego jako wartość odtworzeniowa w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową. Obmiar prac został określony na podstawie pomiarów w terenie (budynek, natomiast wylewka betonowa tylko dla działki nr [...]) i mapy podziałowej (ogrodzenie) na kwotę [...] dla działki nr [...] i na kwotę [...] dla działki nr [...]. Wartość drzew i krzewów ozdobnych określono jako wartość odtworzeniową metodą kosztów zastąpienia obejmujących koszt zakupu i koszt posadzenia drzew i krzewów tego samego gatunku materiałem znajdującym się w sprzedaży w zasięgu aglomeracji [...] Wartość roślin ozdobnych dla działki nr [...] oszacowano na kwotę [...], a na działce nr [...] na kwotę [...]. Zatem łączna wartość nieruchomości nr [...] i nr [...] wraz z częściami składowymi została oszacowana na kwotę [...] i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie. Biegły wyjaśnił, że wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 209, poz. 2107 ze zm.). Natomiast przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził też na terenie obejmującym obszar [...] (rynek regionalny) dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi. Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie, opisanego wyżej operatu szacunkowego, Minister przywołał treść z § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powołanymi przepisami. Biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych zarówno na rynku lokalnym określonym przez biegłego jako dzielnice [...] oraz na rynku regionalnym, tj. na terenie całego [...]), do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Dodatkowo, poprzez fakt, że przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było tożsame z częściowym przeznaczeniem pianistycznym szacowanej nieruchomości, biegły prawidłowo zastosował procedurą wskazana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Autor operatu wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tym samym bezpodstawny jest zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowego braku zastosowania w wycenie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia i przyjęcia transakcji drogowych do wyceny. Odnośnie zarzutu Prezydenta, że dokonana w operacie szacunkowym analiza rynku jest nierzetelna i mało miarodajna, organ II instancji wskazał, że biegły dla potrzeb wyceny dokonał badania łącznie 242 transakcji sprzedaży gruntów niezabudowanych na obszarze dzielnic [...] w latach 2016-2017. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o różnych powierzchniach, organ wyjaśnił, że jako jedną z cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy przyjął powierzchnię działki. Tak więc zróżnicował cenę szacowanej nieruchomości w zależności od jej powierzchni, przyjmując wagę tej cechy na poziomie 10%. Także położenie względem centrum dzielnicy, tras komunikacyjnych, sąsiedztwo nieruchomości oraz możliwości inwestycyjne zostały ujęte w cechach rynkowych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przyjętych wagach cechy. Wbrew twierdzeniem skarżącego biegły zbadał też rynek transakcji drogowych i stwierdził, że brak jest dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi. Odnosząc się do zarzutu, że 7 na 12 transakcji, które zostały przyjęte do porównań znajdują się na terenie dzielnicy [...], w sytuacji gdy występują transakcje nieruchomościami położonymi na terenie dzielnicy [...], tj. w tej samej dzielnicy, w której położona jest wyceniana działka, autor operatu wskazał na § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. pkt 3, że "wystąpienie kilku transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych na terenie dzielnicy [...] nie wypełnia m.in. warunku dostępności danych". Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że przywołane przez odwołującego się transakcje nie podważają ustaleń rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie. Wskazał, że to rzeczoznawca majątkowy posiada niezbędną wiedzę i uprawnienia do wskazania i przyjęcia do wyceny transakcji porównawczych. Dodatkowo, jak wynika z pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy, w odpowiedzi na uwagi stron postępowania, wypowiedział się co do możliwości przyjęcia do porównań wskazywanych transakcji porównawczych z dzielnicy [...] oraz podanych cen transakcyjnych we wschodniej części dzielnicy, podtrzymując swoje stanowisko w tym zakresie. Biegły w ww. piśmie wskazał, że określona wartość 1 m2 gruntu zawiera się w zakresie, w jakim kształtują się ceny w dzielnicy [...]. Powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy uznaje za spójne i logiczne, a przez to przyjmuje i traktuje jak swoje. Natomiast zarzut błędnego wskazania w operacie szacunkowym Skarbu Państwa jako nowego właściciela szacowanej nieruchomości oraz powołania w podstawach prawnych nieaktualnych źródeł prawa nie miały wpływu, w ocenie Ministra, na określenie wartość nieruchomości, a tym samym nie mogą stanowić podstawy odmowy uznania mocy dowodowej sporządzonej opinii o wartości nieruchomości. Odnośnie zarzutu dotyczącego przedstawienia w operatach błędnego i nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości dotyczącego działu III ksiąg wieczystych, Minister wskazał, że zbadał stan ksiąg wieczystych, w których zapisane są działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...]. Dla nieruchomości nr [...] wydzielonej z działki nr [...] oraz działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] oraz [...], w których jako współwłaściciele wpisani są [...] w udziałach po ½ części. Dział III i IV obecnie nie zawiera wpisów. Powyższe zgodne jest z ustaleniami biegłego, który na stronie 15 operatów szacunkowych wskazał, że ujawnione w dziale III księgi wieczystej ograniczone prawo rzeczowe wygasło wraz ze śmiercią osoby uprawnionej. Organ odwoławczy uznał także, że zarzut Prezydenta, dotyczący braku podstaw do wypłaty odszkodowania za zbiornik na ścieki, z uwagi na położenie szamba na działce nr [...], a nie na działce nr [...] ma charakter porządkowy i nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za nieruchomość. Tym bardziej, że rozpatrywanie odszkodowania za obie działki ([...]) odbywa się w ramach jednego postępowania administracyjnego. Jednocześnie Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. zmienił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w zakresie zobowiązania Prezydenta do wypłaty ustalonego w punkcie 1, 2 i 3 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operaty szacunkowe z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. obarczone błędami formalnymi i metodologicznymi, - naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonym Uchwałą [...] z dnia [...] października 2006 r. wyceniane działki w około 48% oznaczone są na rysunku planu symbolem [...] (ul. [...]) - droga główna, a w około 52% - [...] - usługi bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, przy czym rzeczoznawca majątkowy w ww. operatach pominął całkowicie - w zakresie doboru transakcji porównawczych - nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Podstawę przejęcia spornej nieruchomości stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], zmieniona decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.). Sporna nieruchomość (czyli działki nr [...]) została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta. Analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim złożonej skargi wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczą prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania przyznanego za przejętą nieruchomość. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie, wydając swoje rozstrzygnięcia, oparły się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym o wątpliwej wartości dowodowej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, które skarżący ma wypłacić dawnym współwłaścicielom nieruchomości przejętej pod drogę publiczną w trybie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.), której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ww. akcie (art. 23 tzw. specustawy). Artykuł 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, oraz art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie natomiast § 36 ust. 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. W rozpatrywanej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na treści dwóch operatów szacunkowych z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. sporządzonych na zlecenie Wojewody przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Po analizie materiału dowodowego, w tym sporządzonych operatów majątkowych z dnia [...] stycznia i [...] stycznia 2018 r. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w pismach z dnia [...] stycznia, [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r., Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonych przez niego opiniach. Sporne operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, które wpływałyby na wskazaną w nich wartość nieruchomości. Zawierają wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] lipca 2017 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Z treści tego planu wynika, że szacowana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem: w części [...] (przeznaczenie usługowe z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), w części [...] (przeznaczenie pod drogę). Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r. Analiza cen transakcyjnych objęła 242 transakcje sprzedaży gruntów niezabudowanych z okresu od stycznia 2016 r. do czerwca 2017 r. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął jako rynek prawobrzeżną część miasta [...], czyli dzielnice [...], a rodzaj rynku określił jako rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną (pkt 7 operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Podkreślić należy, że sąsiedztwo spornej nieruchomości stanowi nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynki warsztatowe (warsztat samochodowy - pawilon konstrukcji stalowej) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz działki niezabudowane. Po przeciwnej stronie ul. v zlokalizowane są obiekty handlowo-usługowe (budynek handlowo-usługowy o wysokości 3 kondygnacji naziemnych). Działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego, murowanego, o powierzchni [...] oraz jest ogrodzona, na terenie wokół budynku urządzona jest zieleń przydomowa. Działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o powierzchni [...], budynkiem warsztatu samochodowego o powierzchni [...] i garażem o konstrukcji stalowej, jest ogrodzona, z urządzonym terenem zielonym wokół budynku. Rzeczoznawca na dwóch stronach operatu (5 i 6) zawarł dokładny opis części składowych przedmiotowych działek. Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego rzeczoznawca nie stwierdził transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa. Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił swój wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Biegły oparł analizę o 12 transakcji działkami sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową, których ceny zawarły się w przedziale od 728,67 zł/m2 do 2.401,75 zł/m2. Wartości transakcji zostały zaktualizowane o trend zmiany poziomu cen wynikający z upływu czasu (tj. od 12 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.) w przedziale od 888,25 zł/m2 do 2.817,25 zł/m2. Rzeczoznawca ustalił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Ustalił również wartość nasadzeń i składników budowlanych. Podkreślić należy, że jednocześnie biegły wyjaśnił, że wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził bowiem na terenie obejmującym obszar [...] (rynek regionalny) dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako drogi lub stanowiących drogi. W ocenie Sądu wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi zarówno na rynku lokalnym określonym przez biegłego jako dzielnice [...], jak i na rynku regionalnym, tj. na terenie całego [...], prawidłowo rzeczoznawca majątkowy do porównań przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczone pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Należy przy tym podkreślić, że przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było tożsame z częściowym przeznaczeniem pianistycznym szacowanej nieruchomości. W ocenie Sądu rzeczoznawca wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jego opinia spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez organ II instancji, a dokonana przez Ministra ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy, oraz uzasadniły swoje orzeczenia w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 kpa. Podkreślić należy, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. Zwrócić jednak należy uwagę, że niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miał wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to miał możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał. Wyjaśnić także należy, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na uwagi stron postępowania wypowiedział się co do możliwości przyjęcia do porównań wskazywanych przez skarżącego transakcji porównawczych z dzielnicy [...] oraz podanych cen transakcyjnych we wschodniej części dzielnicy, podtrzymując swoje stanowisko w tym zakresie. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zmienił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna. W tej sytuacji niezbędna stała się zmiana punktu 4 decyzji organu I instancji i dlatego Minister uchylił w tym zakresie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i orzekł o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Tym samym za niezasadny uznać należy również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej. W ocenie Sądu prawidłowo określona została również wysokość odszkodowania. Zgodnie z powołanym wyżej art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ w toku postępowania uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego - operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości niezabudowanej (działki nr [...]). Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego operaty rzeczoznawcy majątkowego zostały szczegółowo omówione oraz przeanalizowane w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, a także podniesionych w odwołaniu zarzutów. W konkluzji operaty te ocenione zostały prawidłowe i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Organy wywiązały się zatem w tym zakresie z obowiązków procesowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Również analiza sporządzonych operatów dokonana przez Sąd orzekający nie daje podstaw do kwestionowania stanowiska organów administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.