I SA/Wa 1244/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( Minister lub organ) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. C., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] . Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 1992 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] w obrębie [...] , obj. księgą wieczystą [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 19, wraz z budynkiem oraz środkami trwałymi i nietrwałymi opisanymi w karcie inwentaryzacyjnej Domu Kultury w [...], stanowiącymi integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] , sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 1992 r., dotyczącej działek nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] (aktualnie oznaczonej nr [...]) w obrębie [...] , wystąpiła M. C.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni. W ocenie wnioskodawczyni ww. działka nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Weryfikując decyzję z dnia [...] listopada 1992 r. pod kątem oceny istnienia (braku) przesłanek do stwierdzenia nieważności, Minister opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] toczyło się w trybie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Minister przedstawił także jaki jest zakres i cel postępowania nadzorczego, a następnie wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że dawne parcele gruntowe nr [...] i nr [...] oraz dawna parcela budowlana nr [...] ujawnione były w lwh [...] dobra tabularne [...] jako własność M. C. . Parcela gruntowa nr [...] stanowi aktualnie działki nr [...] i nr [...] , parcela gruntowa nr [...] stanowi aktualnie działki nr [...] i nr [...] , natomiast parcela budowlana nr [...] stanowi aktualnie działkę nr [...]. Następcą prawnym dawnej właścicielki nieruchomości jest M. C.. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dwór w [...] wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] ) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] ), zapisana w wykazie hipotecznym [...] jako dobra tabularne [...] , stanowiąca własność baronowej M. C. nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. Rozważając następnie przesłankę rażącego naruszenia prawa wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uznał, że w przedmiotowej sprawie ta przesłanka wystąpiła. Decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, iż Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. A zatem brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji. W tym stanie rzeczy organ uznał, że w dacie 27 maja 1990 r. działki oznaczone nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] (aktualnie oznaczona nr [...] ) w obrębie [...] , nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a zatem przedmiotowe mienie nie podlegało działaniu ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Mając na uwadze powyższe organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., we wskazanej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji, w ww. części, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ustawowym terminie skarżąca Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję ( w skardze błędnie wskazano datę wydania decyzji jako [...] maja 1996 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...], gdy tymczasem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie sądu, w pierwszej kolejności zaakcentować należy, że przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. , wydana w postępowaniu nieważnościowym. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Na wstępie konieczne jest poczynienie kilka ogólnych uwag. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2 ). Na tę wadliwość decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r., w części 1992 r., dotyczącej działek nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] (aktualnie oznaczonej nr [...] ) wskazuje w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. To z kolei wynikać miało z ustalenia w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.), zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., że nieruchomość stanowiąca dwór w [...] wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr [...](obecnie działka nr [...] ), nr [...] (obecnie działka nr [...]) i nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] ) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] ), zapisana w wykazie hipotecznym [...] jako dobra tabularne [...] , stanowiąca własność baronowej M. C., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozumowanie to zakłada zatem, że konsekwencją wydania decyzji o niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów ww. dekretu, była restytucja z mocą wsteczną przynależnego do niej pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego i utrzymania przezeń (jego spadkobierców) tej własności do dnia wydania weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. A tym samym nie przysługiwanie w dacie komunalizacji tytułu własności Skarbowi Państwa) Sąd w składzie orzekającym nie podziela powyższego stanowiska organu nadzoru. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej nr KW [...] , w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. [...] maja 1996 r., a także w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], jako właściciel parceli budowlanej nr [...] , parceli gruntowej nr [...] i działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa. Wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] nastąpił na wniosek z 5 października 1961 r., nr [...] i na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 18 października 1946 r. Wpisu dokonano [...] listopada 1961 r. W księdze tej nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawny ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym nieruchomości. Zatem takie stanowisko, jakie zaprezentował organ nadzoru, w świetle ustanowionej w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), zasadzie jawności materialnej i wynikającej z niej domniemaniom prawnym, było niedopuszczalne. Stosownie do treści tego przepisu domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. I OSK 1675/17). Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia zatem konstatację, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Dotyczy ono także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Oczywiście domniemanie to jest wzruszalne, jednakże kwestia przeprowadzenia przeciwko niemu dowodu jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jedynym więc sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie. Tego rodzaju postępowania przed sądem powszechnym nie zostało w sprawie przeprowadzone. Organ administracyjny nie miał zatem możliwości, aby w toku postępowania jakie przed nim się toczyło, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Te są bowiem orzeczeniami sądu cywilnego, których treść, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 2338/98 (Lex nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05). Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje wstecznego oddziaływania decyzji o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednakowoż, w ocenie składu orzekającego w sprawie, wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu, jego wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło. Wydana na tej podstawie kilkadziesiąt lat po wejściu w życie dekretu negatywna decyzja, nie oznacza jednak, że prawo własności majątku ziemskiego (jego części), automatycznie "wraca" w naturze do byłego właściciela (jego spadkobierców). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma w takim przypadku walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań ukierunkowanych na jego restytucję prowadzonych przed sądem powszechnym), względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, za nielegalne odjęcie własności. Z powyższych przyczyn uznać należy, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 kpa i art. 3 ustawy o księgach wieczystych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób tę ocenę respektujący. Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA.