I SA/Wa 1248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. S. i I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j. ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako k.p.a.), wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P. prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. w całości i uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy P. pismem z dnia 20 marca 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności ww. nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P., wskazując, że organ wojewódzki wadliwie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wskazując że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, tj. pisma z dnia 18 kwietnia 1996 r., pisma z dnia 3 kwietnia 1997 r. oraz umowy nr [...] z dnia [...] września 1997 r. wraz z aneksami nr 1, 2, 3 i 4, na okoliczność władania nieruchomością przez zarządcę drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. Uwzględniając skargę, organ stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury Budownictwa wskazał, że wnioskodawca nie udowodnił zaistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w hipotezie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przesłanki władania publicznoprawnego, pomimo skierowanego do niego przy piśmie z dnia 26 października 2016 r. wezwania do przesłania dodatkowych dokumentów świadczących o ziszczeniu się w sprawie przedmiotowej przesłanki. Minister wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy P. załączył do skargi na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. pismo z dnia 18 kwietnia 1996 r., pismo z dnia 3 kwietnia 1997 r. oraz umowę nr [...] z dnia [...] września 1997 r. wraz z aneksami nr 1,2,3 i 4, jednocześnie wskazując, że ww. dokumenty zostały, przy piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. omyłkowo skierowane do Wojewody [...] zamiast do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Organ wskazał, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło w dniu 31 grudnia 1998 r., bowiem spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ badał wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, że decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy - posiada charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii umowy sprzedaży z dnia [...] października 1962 r. Rep. [...] oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że nieruchomość uregulowana w zbiorze dokumentów [...], obejmująca również przedmiotową działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. K. i I. K. Aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje I. K., J. F. oraz H. S. Powyższe wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym dnia [...] marca 2000 r. W. K. Organ podał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) ul. [...] stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga z dniem 1 stycznia 1998 r. stała się drogą publiczną gminną. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 1999 r., w sprawie zmiany nazw czterech ulic - [...], [...], [...] i [...] położonych w P. przedmiotowa droga publiczna zmieniła nazwę na ul. [...]. Organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. nr 14, poz. 60 ze zm.) Organ podał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ podkreślił, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...], wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2014 r., pod nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] (aktualnie ul. [...]). W zakresie kolejnej przesłanki zastosowania art. 73 - władania nieruchomością przez podmiot publiczny organ wskazał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego zalicza się: umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Minister podniósł, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 17 marca 2014 r. znak: [...] oraz z dnia 7 lipca 2014 r. znak: [...], z których wynika że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Organ wskazał, że do skargi dołączono pismo z dnia 18 kwietnia 1996 r., znak: [...] oraz pismo z dnia 3 kwietnia 1997 r., znak: [...], w których zleca się Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej P. wykonanie profilowania dróg lokalnych gminnych w zakresie określonym w załącznikach do przedmiotowych pism. Z ww. załączników wynika, że władanie publicznoprawne polegające na sezonowym profilowaniu dróg obejmowało również ul. [...], która aktualnie nosi nazwę ul. [...]. Ponadto do ww. skargi dołączono umowę nr [...] z dnia [...] września 1997 r. wraz z aneksami nr 1,2,3 i 4, z której również wynika sprawowanie władania publicznoprawnego polegającego na bieżącym utrzymaniu dróg lokalnych gminnych poprzez remonty cząstkowe nawierzchni drogowych, ulepszonych i gruntowych, profilowanie dróg gruntowych, czyszczenie rowów przydrożnych, udrażnianie i naprawę przepustów czy inne prace remontowe. Organ podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dlatego też zdaniem organu udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem przedmiotowej nieruchomości we władaniu publicznoprawnym, w rzeczonym okresie. W rezultacie Minister stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa obowiązany był uchylić ww. decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i stwierdzić nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę P. prawa własności ww. nieruchomości. Organ podkreślił, że dokumenty kwestionujące poprzednie ustalenia faktyczne organu, złożono już po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły H. S. i J. F. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że nie zgadzają się z zaskarżona decyzją i wskazały, że załączone do skargi dowody znane były Ministrowi wcześniej – co najmniej od listopada 2016 r. Skarżące podniosły, że gmina sfałszowała dokumenty geodezyjne poprzez utworzenie i wskazanie na mapie sytuacyjnej sporządzonej na datę 31 grudnia 1998 r. dotyczącej działki o numerze [...] i powierzchni [...]m2. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie uwagi na zdjęcia działki o numerze [...] o powierzchni [...] m2, na której zdaniem skarżących gmina nie prowadziła żadnych prac (zdjęcia załączone do akt sprawy administracyjnej). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a.), sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który znalazł zastosowanie w sprawie. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Omawiany przepis nie zawiera definicji drogi publicznej, zatem posiłkować się należy ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] – obecnie ul. [...] stanowiła drogę lokalną miejską. Natomiast na podstawie art. 103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Nie budzi również zdaniem Sądu wątpliwości fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, co potwierdziła mapa sytuacyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę, wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], na datę 31 grudnia 1998 r., która stanowi dowód urzędowy w rozumieniu 76 k.p.a. Z mapy tej wynika, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...], aktualnie [...]. Okoliczności związane z wypełnieniem przesłanki władania publicznoprawnego potwierdzone zostały w toku niniejszego postępowania w oparciu o dokumenty w postaci pism z dnia 18 kwietnia 1996 r. i 3 kwietnia 1997r., w których zlecono Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w P. wykonanie profilowania dróg lokalnych gminnych w zakresie określonym w załącznikach do przedmiotowych pism, które świadczą o objęciu profilowaniem ulicy [...] (obecnie [...]). Również z umowy nr [...] z dnia [...] września 1997 r. wraz z aneksami nr 1-4 wynika bieżące utrzymanie dróg lokalnych gminnych poprzez remonty cząstkowe nawierzchni drogowych ulepszonych i gruntowych, profilowanie dróg gruntowych, czyszczenie rowów przydrożnych, naprawę i udrażnianie przepustów czy inne prace remontowe. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 381/12, I SA/Wa 1961/12, I SA/Wa 601/12). Zdaniem Sądu przesłanki władania można uznać za dostatecznie udokumentowane. Sąd zwraca uwagę, że organ wyjaśnił, ocenił i prawidłowo zinterpretował dowody zgromadzone w sprawie, tym samym wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd na marginesie podkreśla, że skarżąca H. S. oświadczyła na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r., że nieruchomość, z której wydzielona została pod drogę przedmiotowa działka, została ogrodzona przez jej ojca już w roku 1976, a ogrodzenie jest widoczne na złączonych do akt sprawy zdjęciach wykonanych w latach 2011-2014. Innymi słowy już w latach siedemdziesiątych działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została przez ówczesnych jej właścicieli potraktowana za część znajdującą się poza ogrodzeniem reszty posiadłości. W ocenie Sądu wobec faktu prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego nie doszło do naruszenia przez organ administracji art.77 k.p.a.,10 k.p.a., ani 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie przepisu art.151 p.p.s.a..