I SA/Wa 1259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą zmiany zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdzającego, iż A. K. i W. N. posiadają uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez A. i K. M. w miejscowości S. przy ul. [...], czyli na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego - w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2007 r. A. K. i W. N. wystąpili do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej przez nich formy realizacji prawa do rekompensaty, potwierdzonego zaświadczeniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w postaci świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Wojewoda [...] dnia 1 sierpnia 2007 r. zamieścił na oryginale przedmiotowego zaświadczenia adnotację o wybranej przez wyżej wymienionych uprawnionych formie realizacji prawa do rekompensaty, w postaci świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego oraz wysokości należnej rekompensaty. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. A. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji (adnotacji) z dnia 1 sierpnia 2007r. w odniesieniu do wysokości rekompensaty wskazanej w tej decyzji a także o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w myśl przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w szczególności o ponowne ustalenie wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami kraju w oparciu o aktualny operat szacunkowy. W uzasadnieniu A. K. podniosła, iż ustalenie wysokości rekompensaty wskazanej w decyzji (adnotacji) organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2001 r. stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., która w sposób odmienny reguluje kwestię wyliczenia wysokości rekompensaty. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił uchylenia zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdzającego, iż A. K. i W. N. posiadają łącznie uprawnienie do uzyskania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, w miejscowości S., przy ul. [...]. Od powyższej decyzji A. K. reprezentowana przez M. K. wniosła odwołanie z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Ministra Skarbu Państwa, kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody [...] i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. A. K. zarzucała Wojewodzie [...] naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz przepisów postępowania administracyjnego, wnosząc jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił zmiany w/w zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] - w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa jest decyzją uznaniową. Uznanie to jest znacznie ograniczone, ale istnieje, i to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję (zaświadczenie), czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie dokonał wyważenia występującego w sprawie interesu społecznego oraz interesu prywatnego stron. Zakładając, że interes społeczny przemawia za trwałością ostatecznego zaświadczenia oraz uznając, że interes strony nie dozna uszczerbku jeżeli zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. pozostanie w obrocie prawnym bez zmian, w związku z tym, iż Bank Gospodarstwa Krajowego przy wypłacie świadczenia z Funduszu Rekompensacyjnego dokona waloryzacji wartości pozostawionej nieruchomości na dzień realizacji rekompensaty, organ prowadzący postępowanie w sprawie uznał, że bardziej zasadnym jest pozostawienie zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. bez zmian w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda [...] uznał, że zgłoszone w toku postępowania pismem z dnia 8 stycznia 2008 r., a następnie sprecyzowane pismem strony z dnia 12 marca 2009 r. żądanie A. K. odnośnie zmiany zaświadczenia Prezydenta W. nr [...] nie może zostać uwzględnione. Istota wniosku strony sprowadza się bowiem do tego, ażeby potwierdzić, iż jest ona uprawniona do rekompensaty w wyższej wysokości pieniężnej aniżeli wynika to z zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. Wnioskodawczyni swoje żądanie wywodzi z wiedzy o wzroście cen transakcyjnych nieruchomości, które stanowią podstawę do ustalenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski. Gdyby przyjąć, że taki interes strony uważać należy za słuszny, to w ślad za wzrostowym trendem cen nieruchomości w tzw. województwach porównywalnych, należałoby - stosownie do wniosków stron - sukcesywnie zmieniać decyzje w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, odnośnie kwotowej wysokości należnej rekompensaty. Taką sytuację należy zdaniem organu ocenić jako wywołującą negatywne skutki w sferze trwałości i stabilności obrotu prawnego. Ponadto treść prawa do rekompensaty została przez ustawodawcę ukształtowana z uwzględnieniem zasady, że jest ono wyrazem realizacji zobowiązań, jakie Państwo przyjęło na siebie w umowach międzynarodowych i że pierwotnie miało ono służyć pomocy w osiedleniu się repatriantów na obecnym terytorium Polski. Prawo to nie ma natomiast służyć nieuzasadnionemu zwiększaniu dochodów osób uprawnionych do rekompensaty. Ponadto organ wskazał, iż art. 155 kpa wymaga, aby na zmianę ostatecznej decyzji (w tym przypadku zaświadczenia), na mocy której strony nabyły prawo, wyraziły zgodę wszystkie strony postępowania. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa. W sprawie zakończonej zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. występowały dwie strony postępowania administracyjnego: A. K. i W. N.. Zgodę na zmianę zaświadczenia Prezydenta W. wyraziła jedynie A. K. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie, rozważając kwestię możliwości zmiany, na podstawie art. 155 kpa, zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. ustalił, że brak jest spełnienia przesłanek, wymaganych do zastosowania w niniejszej sprawie przewidzianego tym przepisem nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji (zaświadczenia). Od powyższej decyzji A. K. reprezentowana przez M. K. wniosła odwołanie z dnia 8 maja 2009 r. do Ministra Skarbu Państwa, kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody [...] i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuca Wojewodzie [...] naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz przepisów postępowania administracyjnego, wnosząc jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą zmiany zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał iż zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zmiana zatem ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić naruszenie prawa. Ponadto organ wskazał, iż ewentualna zmiana zaświadczenia z dnia [...] września 2001 r. nr [...] wydanego na rzecz skarżącej przez Prezydenta Miasta W. w trybie 155 kpa, w przypadku gdy pozbawione jest ono wad prawnych, naruszałaby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji - faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Powyższe argumenty, wsparte również zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przemawiają za pozostawieniem spornej decyzji w mocy i skorzystaniem przez skarżącą z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który ma urealnić wartość rekompensaty wraz z upływem czasu. Na powyższą decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i prawa formalnego oraz Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż naruszony został art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnym naruszeniem prawa materialnego (art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) - jest, zdaniem skarżącej, oparcie się na operacie szacunkowym z sierpnia 1991 r. w sytuacji gdzie sporządzony przez biegłego operat szacunkowy po upływie jednego roku staje się nieaktualny. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przez Ministra Skarbu Państwa art. 155 kpa polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu w powiązaniu z art. 7 kpa. W ocenie skarżącej Minister Skarbu Państwa naruszył również w sposób ewidentny art. 2 i art. 153 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zd. 2 kpa, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Powstaje jednak zagadnienie, czy stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 kpa prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. W ocenie Sądu za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2 kpa, który zgodnie z art. 155 kpa stosuje się odpowiednio (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1207/95, Lex nr 27431, że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych"). Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692). Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692; np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r. I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, w którym stwierdzono, że: "Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."). Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 372; wyrok SN z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112, w którym stwierdzono, że: "Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której strona czerpie swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a."). W wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1985 r. SA/Wr 351/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 36, trafnie przyjęto, że: "Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody". Zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy też bezprzedmiotowości postępowania. W sprawie zakończonej zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] występowały dwie strony postępowania administracyjnego: A. K. i W. N.. Zgodę na zmianę zaświadczenia Prezydenta W. wyraziła jedynie A. K. W ocenie Sądu zarówno art. 154 kpa jak i art. 155 kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 328/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2008 r. I OSK 1504/07, LEX nr 489636, stwierdził, że "Na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną." Jak wynika z akt sprawy, organ prawidłowo wskazał, iż zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Zatem zmiana ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić naruszenie prawa. Należy także stwierdzić, iż ewentualna zmiana zaświadczenia z dnia [...] września 2001 r. nr [...] wydanego na rzecz skarżącej przez Prezydenta Miasta W. w przypadku gdy pozbawione jest ono wad prawnych, naruszałaby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji - faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Oparcie się przez organ na powyższych argumentach, wspartych również zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przemawiających za pozostawieniem spornej decyzji w mocy i skorzystaniem przez skarżącą z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który ma urealnić wartość rekompensaty wraz z upływem czasu - należy uznać za stanowisko prawidłowe w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.