I SA/Wa 126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta G. decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dotyczącą zasiłku celowego w związku z suszą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działający z upoważnienia Burmistrza Miasta G. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania D. S. świadczenia w formie jednorazowego zasiłku celowego na złagodzenie szkód w uprawach rolnych w związku z zaistniałą suszą. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przywołał kryteria i unormowania prawne zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan (Dz. U. Nr 173, poz. 1070) oraz podał wynikające z nich zasady, na jakich udzielana jest ta pomoc. Na podstawie dokumentacji sprawy organ I instancji ustalił, że D. S. posiada [...] ha użytków rolnych, zaś powierzchnia utraconych zbiorów wyniosła [...] ha. Po dokonaniu stosownego wyliczenia Kierownik GOPS odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, ponieważ średni poziom strat w uprawach tego gospodarstwa wyniósł 28,3%, a warunkiem ubiegania się o tego rodzaju pomoc jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w wysokości przekraczającej 30%. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. S. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wymienił rodzaje upraw, które w jego ocenie należało zakwalifikować jako dotknięte suszą w stopniu uprawniającym do przyznania pomocy finansowej. Odwołujący się zaznaczył również, że w sporządzonej dokumentacji (składanej jeszcze w [...]) pominięto straty w uprawach [...] na powierzchni [...] ha, co spowodowało utratę należnej mu pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) oraz rozporządzenia Rada Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawcy odmówiono przyznania zasiłku, ponieważ, jak wynika z protokołu Komisji powołanej przez Wojewodę [...] dotyczącego szacowania strat w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęską suszy na terenie Gminy G., szkody te w przedmiotowym gospodarstwie wyniosły średnio 28,3%. W ocenie Kolegium Odwoławczego uwzględnienie zgłoszonych uwag, a zatem i korygowanie zapisów protokolarnych nie jest ani uprawnione, ani możliwe, stąd podnoszony postulat nie może stanowić racjonalnej przesłanki do zmiany bądź uchylenia decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., którego powinnością prawną jest ustalenie średniej wysokości szkód, ale wyłącznie na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Organ II instancji zaznaczył, że na trzeciej stronie tego protokołu sporządzonego dnia [...] lipca 2008 r. zamieszczony jest własnoręczny podpis D. S., co oznacza, że treść wypełnionego protokołu została zaakceptowana przez niego (jako producenta rolnego). Biorąc zatem pod uwagę ustalenia i dowody zebrane w sprawie Kolegium stwierdziło, że średni procent strat w gospodarstwie odwołującego się został obliczony prawidłowo. Szkody nie przekroczyły średnio 30%, a zatem pomoc z tytułu złagodzenia skutków suszy nie przysługuje. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że rolnicy, których wnioski o zasiłek celowy nie zostały uwzględnione (w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r.), mogą ubiegać się o pomoc i wsparcie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. S. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w podanych szacunkach nie została uwzględniona powierzchnia upraw [...]. Skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez sołtysa, który powiadomił go, że szacunek strat ma być podany z uwzględnieniem tylko upraw zbóż. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez D. S. wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia takiej pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z treścią § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), w rozporządzeniu tym określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2 - szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, a organ odwoławczy podzielił ten pogląd, że skarżący nie spełnia trzeciej przesłanki uprawniającej do otrzymania wnioskowanej pomocy, czyli szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę nie wynoszą średnio powyżej 30 % użytków rolnych w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy uzasadnił takie stanowisko jedynie tym, że zdaniem organu "korygowanie zapisów protokolarnych nie jest ani uprawnione ani możliwe, stąd podnoszony postulat nie może stanowić racjonalnej przesłanki do zmiany bądź uchylenia decyzji Kierownika MOPS w G., którego powinnością prawną było ustalenie średniej wysokości szkód ale wyłącznie na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę...". Zdaniem Sądu takie stanowisko organów orzekających jest wadliwe, nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi przejaw nadmiernego formalizmu urzędniczego, a jego akceptacja stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim bezpodstawnie obciąża odpowiedzialnością za wszelkie ewentualne błędy popełnione przez organ (a w niniejszej sprawie Komisję) wnioskodawcę czyli stronę postępowania. Takie postępowanie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, tym bardziej, że analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie statuuje ono wyłącznego obowiązku wnioskodawcy wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w 2008 r. Przepisy te nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Wymaga podkreślenia, że obowiązek sporządzenia prawidłowego protokołu oszacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, nałożono na komisję powołaną przez organ administracji publicznej, jakim jest wojewoda. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zebrać i wyczerpująco rozpatrzeć całokształt materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa, w tym dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zastosowaną w nim podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy wystąpił stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej. Zdaniem Sądu orzekającego żaden przepis ustawy o pomocy społecznej lub przywołanego rozporządzenia nie zwalnia organów z tych obowiązków zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy naruszyły obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Z treści art. 75 § 1 kpa wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu za błędną należ uznać wykładnię przywołanego rozporządzenia, w myśl której przepisy rozporządzenia z 2008 r. ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia dowodów przewidzianych w Kodeksu postępowania administracyjnego na wskazane w nich okoliczności faktyczne. Sąd podziela w tym zakresie, aktualne także w obecnym stanie prawnym, poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 2/92/45) oraz wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r.(sygn. akt V SA 2182/99), zgodnie z którymi ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z przywołanym art. 75 kpa. Wymaga podkreślenia, że art. 75 kpa statuujący otwarty system środków dowodowych należy do kluczowych przepisów decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej. Uchybienie tym zasadom prowadzi do arbitralności postępowania. Ograniczenie tego przepisu w drodze pozanormatywnej, poprzez aprobatę dla rutynowej praktyki organów administracji ułatwiających sobie pracę musi być oceniony jako zjawisko wysoce naganne i rażąco naruszające prawo. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro zdaniem Sądu rozpatrywana sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ponieważ podstawowe dla jej wyniku okoliczności faktyczne nie zostały prawidłowo wyjaśnione, to zapadłe w niej decyzje, jako co najmniej przedwczesne, nie mogły się ostać. Ponadto zdaniem Sądu orzekającego przepisy § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 8 i 9 kpa zasad prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Skoro w trakcie postępowania odwoławczego, a także w piśmie z dnia 21 stycznia 2009 r. będącym odpowiedzią na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że podnoszony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia w szacunkach szkód w uprawach [...] na skutek błędnej informacji uzyskanej od sołtysa "zdaje się potwierdzać załączony do akt protokół z dnia [...] lipca 2008 r.", to wobec powstałych w trakcie rozpatrywania odwołania wątpliwości wadliwym było przyjęcie przez organ danych wynikających z tego protokołu bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, w szczególności że wątpliwości te są uzasadnione już choćby poprzez proste zsumowanie powierzchni upraw wyszczególnionych w protokole. Z treści tego dokumentu wynika, że opisane w nim zostały jedynie użytki rolne znajdujące się na obszarze [...] ha. Brak jest w protokole z dnia [...] lipca 2008 r. jakiejkolwiek informacji dotyczącej pozostałych [...] ha użytków rolnych (z [...] ha użytków rolnych przyjętych do obliczenia podatku rolnego). Również z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie sposób ustalić stanu pozostałych [...] ha użytków rolnych. Nie wiadomo więc, czy areał ten nie został w protokole opisany, bo nie wystąpiły na nim żadne szkody, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu, czy też został pominięty przez pomyłkę. Niewątpliwie zatem protokół ten jest niepełny. Zdaniem Sądu z treści protokołu Komisji musi jasno wynikać, jaka część z całości użytków rolnych została dotknięta klęską suszy lub huraganem, a jaka nie. Tylko wówczas protokół uznać można za pełnowartościowy dowód w sprawie. W przeciwnym razie przyjęcie, że na nieopisanej części użytków rolnych nie było żadnych szkód jest jedynie domniemaniem i jako takie powinno podlegać weryfikacji i ocenie organu. Jak już było wyjaśniane, w postępowaniu administracyjnym organ samodzielnie ocenia przedstawione przez stronę i zebrane z urzędu dowody. W przypadku dowodów z dokumentu przepis art. 76 § 3 kpa przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Kodeks postępowania nie wprowadza przy tym żadnych ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W tej sytuacji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nie mógł przyjąć za miarodajne wielkości kwestionowanych przez stronę i wydać decyzji niekorzystnej dla strony. W przedstawionej sytuacji ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dodatkowo jeszcze wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd upatruje również w niezastosowaniu, wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2008 r., artykułu 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 392/07, IV SA/Po 207/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 24/08,, orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną zawartą w ustawie o pomocy społecznej (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 tej ustawy), czego w niniejszej sprawie nie uczyniły. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali: - poprzez wystąpienie do sołtysa o wyjaśnienie - jakie informacje dotyczące szacowania szkód były rzeczywiście przekazane rolnikom przez sołtysa, - poprzez wystąpienie do Wojewody [...] – przyczyny, dla których w protokole z dnia [...] lipca 2008 r. brak jest jakiejkolwiek informacji o zaistnieniu lub braku szkód w stosunku do całej powierzchni użytków rolnych, na których znajdowały się uprawy rolne ([...] ha) i dlaczego zostały one pominięte oraz czy w przypadku istnienia ku temu podstaw faktycznych możliwe jest uzupełnienie informacji zawartych w protokole, bądź poprzez jego uzupełnienie, bądź poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (zgodnie z treścią art. 75 i 76 kpa). Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ będzie miał również na względzie: - ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że przez uprawę rolną należy rozumieć każdą uprawę prowadzoną na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka ściśle związanej z funkcją ziemi jako środka produkcji (porównaj uchwałę składu siedmiu sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt III CZP 67/07, uchwałę SN 14 kwietnia 1994 r. sygn. akt III, CZP 46/94 oraz wyrok SN z 20 stycznia 2005 r. sygn. akt II CK 361/04); - przywołany już wcześniej, ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę; - cel, dla którego zostało wydane to rozporządzenie, czyli udzielenia pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r., oraz - regulację prawną zawartą w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Podsumowując Sąd uznał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym kierunku, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie. Ustalone fakty organ zobligowany jest wnikliwie rozważyć, mając na uwadze powyższe wywody i na tej podstawie orzec o żądaniu strony. Wydaną decyzję organ umotywuje zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.