I SA/Wa 129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] i [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1954 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1954 r. utrzymało w mocy to orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości [...] uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lutego 1954 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości (B. i J. L.) z dnia [...] marca 1948 r. odmówił następcom prawnym wnioskodawców (H. P. i J. L.) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała sie ostateczna w dniu [...] maja 2006 r. Dnia [...] października 2005 r. M. L. (jako następca prawny J. L.) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wskazał, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. jest decyzją ostateczną. Organ nadzoru powołał także uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. (sygn. akt OPK 11/00, ONSA 2001/2/60) i uznał, że w jej świetle brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium było zobowiązane do badania podstaw odwołania właścicieli i winno wydać decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W., a nie uchylać to orzeczenie. Po jego rozpatrzeniu organ nadzoru stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Kolegium, powołując się na treść uchwały 5 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. oraz art. 156 kpa wyjaśniło, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 kpa nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), oznacza, że właściwy organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania na podstawie art. 138 kpa. Zakresem postępowania odwoławczego objęty jest wyłącznie przedmiot sprawy w tej części, w której decyzja organu I instancji nie jest ostateczna. Rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. oznacza, że orzeczenie to dalej istnieje, lecz istnieje również odwołanie od tego orzeczenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania odwołania od orzeczenia i wydania stosownej decyzji, co w niniejszej sprawie nastąpiło poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. uchylającej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1954 r. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, a także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., wnioskodawczyni nie wskazała przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa stanowią zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Nieważność decyzji można stwierdzić po ustaleniu, że w decyzji istnieją wady, wskazane w powyżej przywołanym przepisie art. 156 § 1 kpa, decyzja wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2002 r. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. L. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lutego 1954 r. odmawiającą właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] nr.hip.[...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie od orzeczenia administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne wszczęte przez J. L. i kontynuowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na celu wystąpienie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie decyzji, której niezgodność z prawem zostanie stwierdzona w postępowaniu administracyjnym. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie której uchylono orzeczenie administracyjne "bez stwierdzenia jego niezgodności z prawem nie daje podstaw do żądania odszkodowania". Skarżąca uznała, że każda decyzja administracyjna jest wydawana w jakimiś celu, postępowanie administracyjne nie jest prowadzone dla satysfakcji moralnej, w każdym razie nie w tym przypadku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bez przeprowadzenia postępowania stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, mimo że nieruchomość, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r. wskutek zabudowania budynkiem wielorodzinnym nie może być oddana w wieczyste użytkowanie. Stan w jakim znajduje się nieruchomość winien być uwzględniony w postępowaniu przed Urzędem Mieszkalnictwa, jak i Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które winno wydać decyzję stwierdzającą wydanie orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa. W tej sytuacji zdaniem skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2002 r. została wydana z naruszeniem art.156 § 2 kpa, w związku z tym skarżąca uznała swoją skargę za całkowicie uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność obu wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru, ponieważ obarczone one są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło bowiem postępowanie nadzorcze czyniąc jego stronami osoby nieżyjące zarówno w dacie jego wszczęcia, jak i wydania kontrolowanych decyzji. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie jego wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa , art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, jak też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji w szczególności na etapie postępowania odwoławczego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 lipca 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoby te nie żyją, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że stroną postępowania nadzorczego, do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] lipca 2007 r. byli m. in.: H. D., która zmarła w dniu [...] marca 2006 r. (k-127 akt sądowych), T. L., który zmarł w dniu [...] grudnia 1990 r. (k-146 akt sądowych) oraz J. L. , która zmarła w dniu [...] czerwca 1997 r. (k-152 akt sądowych). Okoliczność śmierci wskazanych osób nie była prawdopodobnie znana organowi nadzoru w dniu wydawania zaskarżonych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osób już nieżyjących. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłych osób. Oznacza to, że organ nadzoru nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 28, 30 § 4 i 5, 97 §1 pkt 1 kpa i 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W postępowaniu nadzorczym muszą być zachowane podstawowe zasady procesowe, które obowiązują w postępowaniu zwykłym. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art.156 §1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych nadzorczego postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Weźmie także pod uwagę fakt, że w trakcie postępowania sądowego zmarł również I. D. (k-244 akt sądowych), a także fakt, że w aktach sprawy znajduję się akt notarialny sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz akt sprzedaży z dnia [...] stycznia 2008 r. (k-283 i 329 akt sądowych), z treści których wynika, że obecnie właścicielami lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ulicy [...] są P. L. i J. K. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania organ nadzoru przejdzie do analizy złożonego przez skarżącą wniosku. Dokonana analiza powinna pozwolić na prawidłową ocenę wniosku skarżącej. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Organ nadzoru będzie miał zatem na względzie, że samo zacytowanie treści przepisu prawnego lub uzasadnienia orzeczenia sądowego, bez odniesienia podniesionych w nich kwestii do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, nie spełnia przesłanek prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej wynikających z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.