I SA/Wa 1298/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B., W. B., Z. B., J.B., A. M. i G. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 584/14 1. wymierza Prezydentowi m. W. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. W. na rzecz każdego ze skarżących: M.B., W. B., Z. B., J. B., A. M. i G. B. sumę pieniężną w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m. W. na rzecz skarżących M. B., W. B., Z. B., J. B., A.M. i G. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem złożonym w dniu [...] maja 2020 r. M. B., W. B., Z. B., J. B., A. M. i G. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 584/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m. W. (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. wystąpili do Prezydenta o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. Nr [...] i hip. Nr [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 584/14, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych. Zdaniem skarżących akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały natomiast doręczone Prezydentowi w dniu [...] maja 2015 r., a zatem termin na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie upłynął w dniu [...] lipca 2015 r. Wobec niewykonania powołanego wyroku z 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1797/15, wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł. Następnie pismem z dnia 19 lutego 2020 r. skarżący ponownie wezwali organ do wykonania wyroku z 2015 r., lecz do dnia sporządzenia niniejszej skargi wniosek o przyznanie odszkodowania nie został rozpoznany. Przy czym, według skarżących, bardzo niska wysokość kwoty przeznaczonej w budżecie m. W. na rok 2020 na wypłatę na dla osób fizycznych odszkodowań jednoznacznie wskazuje, iż Prezydent nie zamierza w 2020 r. co do zasady rozpoznawać wniosków o przyznanie odszkodowań na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ani wykonywać wyroków sądów administracyjnych zobowiązujących go do rozpoznawania tych wniosków. Skarżący podnieśli, że w okolicznościach sprawy zasadne jest nałożenie na Prezydenta grzywny adekwatnej do trwającej od 5 lat bezczynności organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 584/14. Ponadto w niniejszej sprawie w pełni zasadne jest przyznanie od Prezydenta sumy pieniężnej przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Odnosząc się do funkcji dyscyplinująco-represyjnej skarżący podkreślili, że bezczynność Prezydenta m. W. w rozpoznawaniu spraw o odszkodowania za nieruchomości na podstawie art 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi problem systemowy. Jest bowiem faktem powszechnie znanym, iż obecnie Prezydent właściwie zaprzestał wydawania decyzji przyznających odszkodowania na tej postawie prawnej. W budżecie m. W. na rok 2020 przeznaczono bardzo mało środków na wypłatę odszkodowań na podstawie wskazanego przepisu, co obrazuje, iż organ w dalszym ciągu planuje bezprawnie spraw tych nie rozpoznawać. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawiają okoliczności niniejszej sprawy, gdyż pomimo upływu 5 lat od wydania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 584/14 oraz nałożenia na Prezydenta grzywny w wysokości 500 zł organ od lat nie podejmuje żadnych realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Prezydent markuje prowadzenie postępowania żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Jednocześnie od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego, niezbędnego do zakończenia postępowania. W ocenie skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu i występuje uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące, a nawet lata. Z kolei odnosząc się do funkcji kompensacyjnej skarżący zaznaczyli, iż od 5 lat oczekują rozpoznania sprawy zgodnie z wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 584/14. Dla Skarżących szczególnie dotkliwe jest, że domagając się rekompensaty ze bezprawne pozbawienie mienia w okresie PRL, spotykają się z bezprawnym działaniem Prezydenta, który przez lata nie rozpoznaje wniosku o odszkodowanie pomimo, iż obowiązek taki wynika z przepisów prawa oraz powołanego wyroku z 2015 r. Jednocześnie skarżący obawiają się, że nie doczekaną zakończenia sprawy, gdyż są osobami w podeszłym wieku i cierpiącymi na schorzenia zdrowotne, których leczenie generuje potrzebę znacznych wydatków. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływana jako "ppsa"; 2) stosownie do art. 154 § 7 ppsa przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł; 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawnie przypisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, iż postępowanie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji mającej na celu potwierdzenie praw podmiotowych stron tego postępowania oraz określenie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu uzupełnienia materiału dowodowego organ pismami z dnia 16 października 2019 r. wystąpił do Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] oraz do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum z prośbą o udzielenie informacji na temat inwestycji dotyczących ww. nieruchomości oraz dat ich rozpoczęcia, w szczególności dotyczących budowy budynku przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2019 r. Biuro Organizacji Urzędu poinformowało, że w zbiorach Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących ww. nieruchomości. Natomiast nie wpłynęła do Prezydenta odpowiedź z Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...]. Prezydent podkreślił, że konieczność precyzyjnego ustalenia daty utraty posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela wynika z treści art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto pismem z dnia [...] października 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o odpis wykazu z działu [...] i [...] księgi hipotecznej "Nieruchomość [...] w W.". Z otrzymanego w dniu [...] listopada 2019 r. ww. odpisu nie wynikało, aby własność wpisana była na rzecz małżonków J. i I. B., po których strony niniejszego postępowania są następcami prawnymi Wobec tego Prezydent pismem z dnia [...] marca 2020 r. zwrócił się do pełnomocnika stron postępowania o dostarczenie, w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, dokumentów dotyczących sprzedaży przedmiotowej nieruchomości od daty 5 kwietnia 1941 r. (ostatni wpis w księdze wieczystej). Jednocześnie organ, w celu samodzielnego pozyskania tych dokumentów, pismem z dnia [...] marca 2020 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o przesłanie wykazu z działu [...] księgi hipotecznej "Nieruchomość [...] w W." oraz poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów do przedmiotowej księgi hipotecznej. Powyższe dokumenty z Sądu Rejonowego wpłynęły do Prezydenta w dniu 8 czerwca 2020 r. Organ zaznaczył w tym miejscu, że w sprawie nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zatem z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Prezydent wskazał również, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane wagą tych spraw, ich złożonym charakterem oraz stopniem skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, co nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, iż nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. B., A. M. i G. B. Orzeczenie to stało się prawomocnocne od dnia 23 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 584/14, zobowiązał Prezydenta m. W. do rozpoznania wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. Nr [...] i hip. Nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 27 maja 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 27 lipca 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań organu przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1797/15, grzywny w kwocie 500 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 4 marca 2015 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 4 marca 2015 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 500 zł nie przyniosło skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 6 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 27 kwietnia 2016 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1797/15 o ukaraniu po raz pierwszy Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, aż do dnia 16 października 2019 r. organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach. W dniu [...] października 2019 r. zwrócił się natomiast do Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] oraz do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum z prośbą o udzielenie informacji na temat inwestycji dotyczących ww. nieruchomości oraz dat ich rozpoczęcia, w szczególności dotyczących budowy budynku przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie pismem z dna [...] października 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o odpis wykazu z działu [...] i [...] księgi hipotecznej "Nieruchomość [...] w W.". Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował strony postępowania o toku sprawy oraz wskazał, że decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana do dnia [...] czerwca 2020 r. Kolejno Prezydent pismem z dnia [...] marca 2020 r. zwrócił się do pełnomocnika stron postępowania o dostarczenie dokumentów dotyczących sprzedaży przedmiotowej nieruchomości od daty [...] kwietnia 1941 r. (ostatni wpis w księdze wieczystej). Jednocześnie organ wystąpił również do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o przesłanie wykazu z działu [...] księgi hipotecznej "Nieruchomość [...] w W." oraz poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów do przedmiotowej księgi hipotecznej. Powyższe dokumenty z Sądu Rejonowego wpłynęły do Prezydenta w dniu [...] czerwca 2020 r. i od tej daty aż do sporządzenia w dniu [...] czerwca 2020 r. odpowiedzi na niniejszą skargę organ nie czynił żadnych czynności w sprawie, co jest tym bardziej dziwne, że w odpowiedzi na skargę zaznaczył, iż nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po 2000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.