I SA/Wa 1306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Przedsiębiorstwa [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w [...] - następca prawny Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], którego następcą prawnym jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o łącznej powierzchni [...], dla której [...] Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], o łącznej powierzchni [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w [...], podnosząc, że organ wojewódzki błędnie ustalił, że potwierdzone prawomocnymi decyzjami organów administracji państwowej posiadanie zarządu gruntów nie jest wystarczające do uznania uwłaszczenia się na tych gruntach. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Minister wskazał, iż do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawca załączył dokumenty potwierdzające, jego zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach. Wskazano również, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1980 r. nr. [...], w sprawie przekazania gruntów leśnych na cele nieleśne, orzekającej o przekazaniu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na cele nie związane z produkcją rolną i leśną działki nr [...] o pow. [...] z przeznaczeniem pod budowę stacji wodociągowej w [...] zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania terenu oraz z kopii decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r., nr [...] - wynika, że dla Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] za działki położone we wsi i gminie [...], oznaczone nr [...] ustalono jednorazową należność z tytułu nabycia gruntów leśnych o ogólnej pow. [...] oraz stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów leśnych. Podkreślono ponadto, że zgodnie z w. cyt. art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zarząd przekazane mogą zostać jedynie grunty państwowe, natomiast jak wynika z akt sprawy ww. decyzje Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 1980 r., nr [...] zostały wydane zanim Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu. Potwierdza to postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1992 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, iż dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę organowi I instancji nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto podniesiono, iż w postępowaniu odwoławczym wnioskodawca przekazał dokumenty mające wykazać, że na dzień wydania ww. decyzji z dnia [...] marca 1980 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, tj. decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] orzekającą o przejęciu na własność Państwa gruntów stanowiących własność Wspólnoty Gruntowej w [...], położonych we wsi i gminie [...] o ogólnej pow. [...] oraz decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1981r., nr [...] uchylającą w całości za zgodą stron ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. i orzekającą o zwrocie przejętych gruntów na rzecz Wspólnoty Gruntowej z wyłączeniem terenów na trwałe rozdysponowanych o pow. [...] przekazanych decyzją nr [...] na rzecz Wojewódzkiej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], czyli gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Minister odnosząc się do zarzutów skarżącego, wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] obecnie prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości jedynie na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1992 r. sygn. akt [...]. Również z treści księgi wieczystej nr [...], z której przedmiotowa nieruchomość została odłączona, wynika, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1978r. nr [...] nie stanowiła podstawy ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 200 ust. 1 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz postanowienia § 4 ust. 1 pkt. pkt. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r (Dz. U. nr 23, poz. 120) w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez przyjęcie, ze posiadanie, przez skarżącego (jego poprzednika prawnego) w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania gruntów, których dotyczy zaskarżona decyzja potwierdzonego prawomocnymi decyzjami organów administracji państwowej, nie jest wystarczającą przesłanką uwłaszczenia się na tych gruntach skarżącego, mimo, że zgodnie z w/w przepisami jest to jedyna i konieczna przesłanka. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez skarżącego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i własności budynków i urządzeń zlokalizowanych na działce, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji wiąże się z tzw. "uwłaszczeniem" wprowadzonym ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 – dalej zwaną ustawą o zmianie u.g.g.), będącą aktem prawnym o zasadniczym znaczeniu dla przemian stosunków własnościowych w Polsce, znoszącą skutki obowiązywania zasady jedności własności państwowej, przez przyznanie w niej wskazanym podmiotom określonych praw do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gmin, albo roszczeń o ich ustanowienie. Przedstawione unormowania straciły moc 31 grudnia 1997 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.). Dział VII tej ustawy, zatytułowany "Przepis przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie o zmianie u.g.g.. Stosowany w niniejszej sprawie art. 200 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określonych w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad. Kolejny istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis stanowi art. 206 u.g.n., na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120 z późn. zm.) – zwane dalej rozporządzeniem, w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na niżej podane regulacje stanowiące, że: - § 4. 1. Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu zarządu do nieruchomości, zawartej za jej zgodą, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomościami, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych ba ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. 3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazania nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. 4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2; - § 5, który stanowi, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że do stwierdzenia nabycia przez skarżącą użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości położonych w gminie [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] konieczne jest wykazanie się jednym z ww. dokumentów. Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszyły prawo. Nie można bowiem zgodzić się z organami obu instancji, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego skarżącemu przedsiębiorstwu do ww. nieruchomości. Dowodami w sprawie przedstawionym na powyższą okoliczność są: decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] w sprawie przekazania gruntów leśnych na cele nieleśnie , decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1980 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej należności z tytułu nabycia gruntów leśnych oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. dotycząca przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów wspólnoty gruntowej w [...]. W skład tych nieruchomości wchodziły również grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem Skarb Państwa jako właściciel mógł skutecznie przekazać te grunty poprzednikowi prawnemu skarżącego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowe grunty zostały przekazane na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Nie ulega tym niemniej żadnej wątpliwości, że w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, tym samym spełniona została ustawowa przesłanka. Natomiast okoliczność wydania ww. decyzji z dnia [...] marca 1980 r. przez Naczelnika Gminy w [...] w sprawie przekazania gruntów leśnych na cele nieleśne, z przeznaczeniem pod budowę stacji wodociągowej w [...], zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania terenu oraz decyzji z dnia [...] września 1980 r. potwierdza wypełnienie przesłanki wskazanej w § 4 ust.1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało powodować określone zdarzenie prawne, np. decyzja administracyjna. W uzasadnieniu w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 539/07 publik. internet CBOSA, wskazano, że inne niż sama decyzja środki dowodowe, którymi strona może udowodnić prawo zarządu, winny nawiązywać do istnienia konstytutywnego aktu, ustanawiającego prawo do gruntu, którym strona wprawdzie nie dysponuje, a który w przeszłości był wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami i przez uprawniony organ państwowy. W ocenie Sądu nietrafne jest stanowisko organów obydwu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zasadne są zatem twierdzenia skargi, że dowodem na istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości są: ww. decyzje, gdyż mieszczą się one w katalogu dowodów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia jako potwierdzające prawo zarządu. Dowodzić one mogą tak faktycznego władania gruntem przez skarżącą, ale również potwierdzają, że istniało (zostało ustanowione) prawo zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosowanie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt. III CZP 81/93, OSCN z 1994/2/27 praz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 929/09). Przeprowadzone przez organy postępowanie dało podstawę do ustalenia, że prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone. Wskazane wyżej czynności były bowiem ukierunkowane na wszystkie rodzaje dowodów mogących dowodzić istnienia zarządu po stronie skarżącej spółki. Wadliwość decyzji obu informacji polegała na błędnej ocenie materiału dowodowego, którą należy skorygować, bowiem spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego Wobec powyższego, za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 200 i 206 u.g.n. oraz § 4 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za słuszne Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).