I SA/Wa 1310/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Mateusz Rogala, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B. (wymienionego wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] ww. orzeczeniem z [...] lipca 1954 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w tym nieruchomości stanowiącej własność P. B. A. B. (spadkobierca P. B.) wnioskiem z [...] czerwca 2003 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiącej własność P. B. Do postępowania w miejsce zmarłej w dniu [...] lutego 2017 r. A. B. wstąpiły jej córka J. H. (Skarżąca) oraz wnuczki: M. H., A. W. i I. H. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] lutego 2019 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P. B., z uwagi na wskazanie w nim tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów ([...] ha), bez opisu konkretnych działek gruntów, to jest brak określenia przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołał się Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o jej uchylenie i zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją [...] maja 2021 r. w wyniku powyższego odwołania uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. W uzasadnieniu stwierdził, że orzeczenie z [...] lipca 1954 r. zostało wydane na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Do P. B. i innych osób wymienionych w grupie przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub tych, które opuściły gospodarstwa i przebywają w niewiadomym miejscu odnoszą się przepisy art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Przepis art. 1 tego dekretu przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego były uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: przejęta nieruchomość była położona w powiatach i województwach wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., stanowiła nieruchomość ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Zdaniem Ministra analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że przesłanki te zostały spełnione. Zdaniem Ministra, orzeczenie z [...] lipca 1954 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów ([...] ha) w gromadzie [...], bez opisu konkretnych działek, oraz wymienia listę osób - adresatów tego orzeczenia, w tym P. B. Wbrew stanowisku Wojewody [...], wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2019 r., ogólnikowość sentencji orzeczenia z [...] lipca 1954 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Dlatego organ uchylił decyzję z [...] lutego 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości P. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H. (Skarżąca) zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r., nr [...], na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność P. B., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem organu orzeczenie to zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa, a było jedynie ogólnikowe, czego nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341); 3. art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym; 4. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej P. B., zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2021 r. nr [...] przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Skarga została więc uwzględniona, jednak z innych powodów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2021 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18, 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10 i 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92). Stroną postępowania nieważnościowego może być więc podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać powołującego się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). Stosownie do poglądów wyrażanych w ugruntowanym orzecznictwie stronami postępowania nieważnościowego są więc strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Nie wynika z nich bowiem, aby inicjujące postępowanie odwoławcze przed organem nadzoru Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - działające jako statio fisci Skarbu Państwa posiadały tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby kwestia ta stanowiła przedmiot oceny organu nadzoru. Wynika z niej jedynie, że od decyzji z [...] lutego 2019 r. odwołał się Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], który "obecnie jest właścicielem części badanej nieruchomości". W ocenie Sądu, w sprawie tej organ nadzoru nie ustalił, czy Skarb Państwa – reprezentowany przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], jest aktualnym właścicielem – i jeśli tak, to w jakiej części – nieruchomości, w skład których wchodzą m.in. dawne parcele objęte Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. [...] i czy tym samym ma interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność P. B. (wymienionego wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie). Skoro bowiem inkryminowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z [...] lipca 1954 r. nie zawierało precyzyjnego oznaczenia przejętych nieruchomości, tym samym nie można stwierdzić, by na jego podstawie przejęto także nieruchomości, do których tytuł prawnorzeczowy przynależy aktualnie Skarbowi Państwa – Nadleśnictwu [...]. Przedmiotem postępowania nadzorczego w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie administracyjne z [...] lipca 1954 r., a dokładnie jego część rozstrzygająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do P. B. (bliżej w orzeczeniu nieoznaczonych), stronami tego postępowania byli jego spadkobiercy (w tym Skarżąca) i Skarb Państwa reprezentowany, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (tu Starostę [...]). Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inny podmiot, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mógł skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałby wykazać, że to jemu przysługuje obecnie tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości P. B. objętej orzeczeniem z [...] lipca 1954 r., bądź w oparciu o nie uzyskał do niej tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem takiego podmiotu mogły dotyczyć skutki prawne rozstrzygnięcia eliminującego ze skutkiem ex tunc w ww. zakresie owo orzeczenie. Na ten sposób ustalania kręgu podmiotowego w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nadzorczą mającą za przedmiot orzeczenie wydane na postawie dekretu z 27 lipca 1949 r., wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 78/17 i z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/20. Reasumując, żaden z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie uprawnia do wnioskowania by Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] stało się "właścicielem części badanej nieruchomości" pochodzących z Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. [...] w następstwie ww. orzeczenia z [...] lipca 1954 r., a tym samym do stwierdzenia, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. eliminującej z obrotu prawnego orzeczenie z 1954 r., zostało wniesione przez podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taki z kolei stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia ocenę, że Nadleśnictwo [...] nie miało opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu w imieniu Skarbu Państwa ww. decyzji Wojewody [...], a przez to także nie mogło skutecznie domagać się jej uchylenia w postępowaniu nadzorczym. Zaskarżona decyzja została więc wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. Uchylenie z opisanej przyczyny zaskarżonej decyzji czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do meritum zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i sformułowanych pod jej adresem zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Te bowiem mogłyby być rozważane przez Sąd, gdyby Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w rzeczywistości miało interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...], co w tym przypadku nie zostało ustalone. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu tego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i podjęcia w sprawie decyzji uwzględniającej tę ocenę. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).