I OSK 2218/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/17 w sprawie ze skargi W. O. i R. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od R.O.na rzecz Starosty Powiatu P., 3. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od R. O. na rzecz Wójta Gminy R. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. O. i R. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem znak [..] z dnia [..] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [..] stycznia 2016 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] nr [...] z dnia [...] września 1995 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę R. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej we wsi N., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej R., obręb ewidencyjny ., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,23 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporną decyzją z dnia [...] września 1995 r. Wojewoda potwierdził mającą miejsce z określoną datą komunalizację ww. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. O stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili W. O. i R. O., wskazując na wynikający ze złożonego wniosku o jej zasiedzenie interes prawny. Minister wyjaśnił, że wniosek skarżących nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia żadnych nowych okoliczności, które przemawiałyby za posiadaniem przez nich legitymacji warunkującej przeprowadzenie w sprawie postępowania nieważnościowego. W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W tym zakresie organ podał, że skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ich prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Minister pouczył, że jego rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z odrębnym wnioskiem, w przypadku uzyskania przez skarżących dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do ww. nieruchomości. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i R. O. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww. ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazali. W sprawie istotne jest ponadto, iż w zakresie interesu prawnego skarżących w sprawach dotyczących skomunalizowanej nieruchomości negatywnie wypowiedział się już sąd administracyjny w sprawie dotyczącej jej podziału. Chodzi o znany Sądowi z urzędu (z uwagi na rozpoznawanie w tym samym czasie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego co do decyzji podziałowej) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/04. Ponieważ, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani w skardze skarżący nie wykazali zaistnienia żadnej nowej okoliczności, poza złożeniem wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości, a wniosek ten nie przesądza ich tytułu prawnego do ww. gruntu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R.O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 61a §1 i 2 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie i odmowę przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, spośród których najistotniejszą rolę odgrywają podstawy kasacyjne. Z punktu widzenia skuteczności skargi kasacyjne kluczowe jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych w ramach których przeprowadzana jest kontrola zaskarżonego wyroku. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Sąd administracyjny w procesie orzekania nie stosuje przepisów k.p.a. Podstawą jego działania są wyłącznie przepisu p.p.s.a. i tylko one mogą zostać naruszone bezpośrednio przez sąd. Oparcie zarzutu na naruszeniu przepisu k.p.a. nie może zatem, co do zasady, okazać się skuteczne. W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał natomiast na której podstawie wskazanej w art. 174 p.p.s.a. opiera zarzut oraz na czym polegać ma naruszenie przepisów prawa przez sąd. Zarzut ten sformułowany został bez dostatecznej precyzji, a kasacja nie odpowiada tym samym warunkom formalnym. Sytuacja taka co do zasady uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej, gdyż Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, choć zastrzec należy, iż stwierdzony mankament skargi kasacyjnej ma charakter istotny. Powołanie się w zarzutach skargi kasacyjnej na naruszenie art. 28 K.p.a. wymaga uwzględnienia specyfiki tego przepisu i przyjętej konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Art. 28 K.p.a. wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. H. Knysiak – Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el). Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania. Zwalczanie ustaleń organów administracji publicznej i oceny sądu administracyjnego w kwestii przymiotu (braku przymiotu) strony za pomocą środka zaskarżenia nie może zatem odbywać się przez powołanie w ramach jego zarzutów wyłącznie art. 28 K.p.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 61 a § 1 i 2 K.p.a.), bowiem przepis ten nie jest samodzielnym źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Taki zabieg wymaga każdorazowego powiązania przepisu art. 28 K.p.a. z przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby przyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do przyznania skarżącym statusu strony postępowania administracyjnego, a zatem nie podważono za pomocą tak sformułowanego zarzutu ustaleń organów i oceny Sądu w tym przedmiocie. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy wolności prawnie chronione. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Nie ulega wątpliwości, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie, a gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu jego interesu prawnego w sprawie, wydaje on postanowienie o odmowie wszczęcia danego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną, dopiero bowiem czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania. Wymaga podkreślenia, że wniesienie podania przez legitymowany podmiot jako przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego ma znaczenie zarówno wtedy, gdy ocenia się dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie zwyczajnym, jak i wówczas, gdy ocenia się dopuszczalność jego prowadzenia w trybie nadzwyczajnym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie również badanie czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt I OSK 1181/15; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy zatem interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Specyfika i konstrukcja postępowania komunalizacyjnego ogranicza zatem krąg stron oraz zakres chronionego interesu prawnego jedynie do gmin nabywających mienie z mocy prawa, Skarbu Państwa przekazującego mienie oraz tych podmiotów, którym w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało do powyższego mienia prawo własności (inne prawo rzeczowe) i które dysponują wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na ten dzień. Kluczowym zagadnieniem dla oceny zasadności skargi kasacyjnej i przymiotu strony skarżących jest zatem ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. skarżący posiadali tytuł prawny do działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej R., obręb ewidencyjny [...]. Rację ma Sąd I instancji, że w toku postępowania nie zostało wykazane, by skarżącym przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej działki. Do skargi kasacyjnej skarżący dołączyli kopię wypisu z rejestru gruntów, w którym widnieją oni jako władający działką nr [...], niemniej jednak wypis ten sporządzono według stanu z dnia 29 października 2001 r. Skarżący nie przedstawili żadnych innych dokumentów, które wskazywałyby, że najpóźniej na dzień 27 maja 1990 r. byli właścicielami przedmiotowego gruntu. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem 27 maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można było stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie posiadał legitymacji procesowej. Brak legitymacji procesowej był w tym wypadku oczywisty i nie wymagał dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, a zatem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Nie mogła w tej sprawie odnieść skutku również argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a dotycząca twierdzeń skarżących jakoby już w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości posiadali oni przymiot strony. W prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1777/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę W. i R. O. na decyzję SKO z dnia [...] września 2004 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy R. [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność Gminy R., położonej we wsi [...] Gmina R. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przesądził, że twierdzenia skarżących dotyczące przysługiwania im w tym postępowaniu uprawnień do występowania w charakterze strony nie zostały udokumentowane. Sąd podkreślił, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie podziałowe, stanowi własność Gminy R. Stronami postępowania podziałowego są: właściciele, współwłaściciele albo użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości. W.i R.O.nie posiadają żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Skoro Wójt Gminy R. mimo braku materialnoprawnych podstaw do uznania W. i R. O. za stronę prowadzonego z urzędu postępowania podziałowego przekazał do ich wiadomości decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., działaniem tym faktycznie potraktował ich jak strony postępowania podziałowego. Dlatego też postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym przez skarżących odwołaniem musiało ulec umorzeniu, skoro W. i R. O. nie są stronami postępowania w zrozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec tego, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 204 p.p.s.a. a contrario oddalone zostały wnioski uczestników postępowania Starosty Powiatu P. i Wójta Gminy R. o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden z wnioskujących nie należy do kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wskazanych w art. 204 p.p.s.a.